Vattenkvalitetshandel med fosforcertifikat (CEASAR-E) (B 4.3.10)

Vattenkvalitetshandel med fosforcertifikat fungerar på samma sätt som kvävecerti- fikat (B 2.7) med två mindre anpassningar i kontoföringssystemet och tilldelnings- regeln. Systemet som används här är utvecklat av Hung och Shaw (2005) särskilt för att styra vattenkvalitetsnormer. Systemet bedöms idag vara det mest lovande systemet för vattenkvalitetsnormer enligt flera forskare (Boisvert et al, 2007) när verksamheterna är många. Fördelarna är att systemets enkelhet gör att det krävs en förhållandevis liten administrativ börda för myndigheten att övervaka att betingen för MKN följs i alla områden trots många verksamheter i varje huvudavrinnings- område. Det finns inget behov att myndigheten behöver godkänna eller ge dispens

för kompensatoriska åtgärder före varje handel av certifikat vilket minskar den administrativa bördan också för verksamhetsutövare.

Systemet fungerar på samma sätt som systemet CEASAR för kvävecertifikat men med två mindre men väsentliga skillnader. För det första är en verksamhetsutövares inloggningssida i kontoföringssystemet anpassad till det betingsområde som verk- samheten är lokaliserad i. När en verksamhetsutövare lokalierad i t.ex. området Vänern loggar in på sitt konto kan denne bara köpa från uppströms verksamhetsut- övare (35 st.) i Vänern, Dalsland, Värmlands och Örebro län och sälja till ned- ströms verksamheter (41 st.) i Västra Götalands län. (Se avsnitt B 4.4.7 för att se hur konton skulle se ut för Västerhavet). För det andra är tilldelningsregeln för reningskvoter anpassad till sektorns beting för MKN i varje område inom ett hu- vudavrinningsområde.

Resultatet är att vid vattenkvalitetshandel med certifikat flödar dessa nedströms (och flyttar kompensatoriska åtgärder uppströms) i varje huvudavrinningsområde utan att betingen för MKN överskrids i något betingsområde. För övrigt är konto- systemet identiskt med det i CEASAR för kväve och således lika enkelt att hantera.

Utförande

Storleken hos ett system för vattenkvalitetshandel bestäms av de naturliga gränser- na hos ett vattensystem i form av ”längden” på ett kustavrinningsområde och alla de huvudavrinningsområden som bildar ett delområde. Såsom kustområdena är definierade för Västerhavets åtgärdsprogram (se figur 5.2) skapas ett system för delområde Norr med 77 avloppsreningsverk och ett system för delområde Syd med 36 avloppsreningsverk. Det innebär att sex respektive sju huvudavrinningsområden ingår i respektive systems område. Utformningen av systemen följer Hung och Shaw (2005) i fallstudien:

1. Betinget för MKN inom varje område (i t.ex. Göta Älvs huvudavrinnings- område ingår 14 områden och 47 verksamheter) i ett huvudavrinningsom- råde bestämmer det minsta antal certifikat, dvs. golvet för hur många kg minskning till varje områdes mynning som avloppsreningsverken inom re- spektive område tillsammans ska uppnå. Golvet börjar på den nivå som branschen står idag och höjs tills det har uppfyllt områdesbetinget vid det året då betingen ska vara uppnådda.

2. Varje områdesbeting fördelas ut på verksamheter (det finns i Västerhavets distrikt 1 - 21 verksamheter i varje område) via individuella reningskvoter enligt en tilldelningsnyckel som baseras på historisk reningsgrad och sek- torns beting per område i åtgärdsprogrammet. (I verkligheten skulle beslut om tilldelning i varje enskilt fall ha fattats av beslutande myndighet (Na- turvårdsverket) efter att ha tillämpat tilldelningsnyckeln från en lag om fos- forcertifikat samt en rimlighetsavvägning i det enskilda fallet.) (B 4.3.13)

3. Senast på avstämningsdagen varje år måste varje verksamhet till sitt certi- fikatskonto vid Naturvårdsverket lämna in det antal certifikat som krävs för att visa att man uppfyllt sin reningskvot under föregående år.

Tabell 5.9 Dimensionering av vattenkvalitetshandel med certifikat för MKN fosfor Västerhavet

En annan egenskap som skiljer vattenkvalitetshandel från tillståndsprövning är att ansvaret för att nå varje områdesbeting normalt fördelas på fler verksamheter än bara de verksamheter som ligger i respektive område.34 _{Betinget för t.ex. Vänern i} åtgärdsprogrammet skulle vid tillståndsprövning bli vägledande för omprövning av de 12 verksamheterna i Vänerns område. I ett system med vattenkvalitetshandel kommer dessa 12 verksamheter och de ytterligare 29 verksamheter som ligger uppströms Vänern att handla med varandra. Med andra ord samtliga 42 verksam- heter som faktiskt bidrar till belastningen i Vänern kan medverka till att uppnå Vänerns beting för MKN. Den större omfattningen gör att betinget fördelas på fler verksamheter vilket öppnar upp potentialen för processoptimeringar.

Tabell 5.10 visar resultatet, dels den ursprungliga genomsnittliga reningsgraden per betingsområde som rådde före CEASAR-E infördes och dels den genomsnittliga reningsgrad som råder efter att systemet har höjt reningsgraden i varje område till den nivå som betingen för MKN kräver.

Vattenkvalitetshandel kan bli ineffektiv för delområden som är små och därmed innehåller ett fåtal verksamheter (se mer om marknadsdominans i avsnitt B 4.4.7). Detta var inte fallet i Västerhavets distrikt med bara två delområden innehållande ett stort antal verksamheter (77 respektive 36). I sådana fall uppfyller vattenkvali- tetshandel samtliga fem kriterier för genomförande.

34 _{Undantaget är betingen för de områden som ligger längst upp i varje huvudavrinningsområde.}

Reglering Dimensionering av reglernivåer Geografisk upplösning Beräknat antal pröv- ningsförfa- randen Beräknad tidsåtgång Golvhöjning av renings- grad Golvhöjning per område (i genom- snitt 2 %) >2 000 pe 30-35 10-15 år

Tabell 5.10 Golvreningsgrad och golvhöjning per avrinningsområde i Väster- havet AVRINNINGSOMRÅDE Utsläpp 2010 (kg) MKN HARO (kg) MKN BETING (kg) Initial re- ningsgrad medel (%) Golvrenings- grad (%) Golv- höjning (%) KUST NORR 39800 38336 1464 93 94 1 106 ROLFSÅN 81 71 10 97 98 1 107 KUNGSBACKAÅN 1660 630 1030 92 98 6 108 GÖTA ÄLV 3050 1330 1720 95 97 1 108 SÄVEÅN 1793 1780 13 96 97 0 108 VÄNERN 8755 5345 3410 93 99 6 108-030 DALBERGSÅ OCH HOLMSÅN 350 0 350 97 100* 3 108-031 UPPERUDSÄLVEN 389 389 0 95 97 2 108-032 BYÄLVEN 593 537 56 93 96 2 108-034 NORSÄLVEN 867 754 113 94 96 2 108-035 KLARÄLVEN 904 904 0 94 93 -1 108-037 VISMAN 277 277 0 94 94 0 108-038 GULLSPÅNGSÄLVEN 1573 801 772 95 97 2 108-039 FRIAÅN 450 220 230 93 97 4 108-040 TIDAN 1628 628 1000 95 99 4 108-042 LIDAN 1342 922 420 97 98 1 108-043 NOSSAN 457 207 250 93 97 5 109 BÄVEÅN 1760 1510 250 95 96 1 110 ÖREKILSÄLVEN 272 82 190 94 98 4 111 STRÖMSÅN 400 390 10 93 93 0 KUST SYD 5772 5192 580 95 96 1 95 VEGE Å 980 530 450 97 98 1 96 RÖNNE Å 1997 317 1680 97 99 3 98 LAGAN 2268 1508 760 96 98 1 101 NISSAN 991 991 0 95 97 2 103 ÄTRAN 530 530 0 97 97 0 104 HIMLEÅN 2100 2080 20 94 95 1 105 VISKAN 4390 3830 560 94 95 1 DISTRIKT 85560 70168 15392 95 97 2

*Se tidigare not i B 4.4.1 angående denna observation

Så länge den geografiska upplösningen hos VA-sektorns beting inte är klar i de övriga vattendistrikten bör man dock avvakta med att föreslå vattenkvalitetshandel med fosforcertifikat. När betingen blir klara med nästa cykels åtgärdsprogram kan en analys göras av de geografiska upplösningarna hos betingen inom respektive distrikt. Vi drar därmed inga generella slutsatser om fosforcertifikatens lämplighet i de övriga distrikten innan det är klart hur betingens geografiska upplösning kom- mer att se ut i de andra distrikten.

5.5 Slutsatser

I den komparativa styrmedelsanalysen (B 4.5) jämförs de styrmedel som utveck- lats, analyserats och dimensionerats i fallstudien för Västerhavet (B 4.3.1). Resulta- ten från 30-punktslistan i bilaga 1 är tillämplig även på dessa styrmedel med tillägg för punkterna i den kompletterande behovsorienterade styrmedelsanalysen för MKN i B 4.1.

Tabell 5.11 sammanfattar dimensioneringen från den designorienterade styrme- delsanalysen (B 4.5) i fallstudien på Västerhavet. Antalet beräknade prövningsför- faranden i den fjärde kolumnen är omprövningar initierade av tillsynsmyndigheter respektive prövningar initierade av verksamhetsutövare. Osäkerheten i antalet be- räknade prövningar beror främst på osäkerhetsintervallen för reduktionen från processoptimeringar samt vilken rättspraxis som utvecklas. Beräknad tidsåtgång baseras på beräknat antal prövningar, tidsåtgång för genomförande av planering samt projektering som framkommit i enkätundersökningen till branschen (B 1.4 samt B 5.1).

Det ska noteras att alternativen i tabellen nedan inte är likvärdiga alternativ för ett kontrollerat genomförande av MKN. De uppfyller fler eller färre av kriterierna för genomförande av miljökvalitetsrelaterade mål enligt tabell 5.12 nedan.

Det nuvarande tillståndsprövningssystemet har ett antal brister i genomförandet när det kommer till s.k. miljökvalitetsrelaterad styrning (MRS). Idag kan tillstånds- prövningssystemet bara reglera individuella utsläpp i prövningsförfaranden som är oberoende av varandra (med undantag för 16 kap. 8 § MB). Det uppfyller därmed inte aggregeringskriteriet och koordinationskriteriet i tabell 5.12. Med andra ord, summan av utsläppen från en grupp verksamheter saknar reglering. Dessa brister blir akuta när verksamheterna, som i fallet med kommunala avloppsreningsverk, kan vara 40-50 verksamheter som i varierade grad begränsas av samma miljökva- litetsnormer. (B 1.4.6)

En annan brist är att det kommer att ta mycket lång tid att uppfylla MKN enbart genom omprövningar, till följd av de många verksamheter som omfattas (t.ex. 113 verksamheter inom Västerhavets distrikt). Fortfarande saknas det i tillräcklig om- fattning vägledande rättspraxis kring tillämpningen av MKN, vilket är en förutsätt- ning för att tillståndsprövningen ska kunna börja styra för MKN. (B 4.4.2). Fallstudien på Västerhavet visar att generella föreskrifter kan bli ett mycket trub- bigt instrument för miljökvalitetsrelaterade mål. Även om kravnivån i föreskrifter- na kan anpassas till distriktsnivå så kan betydande felallokeringar av resurser (80 % av fallen) ske vilka stjäl resurser av såväl myndigheter som verksamhetsutövare, istället för att sätta in resurser i de områden där de har större verkan och därmed tidigare nå god status i distriktet (B 4.4.3).

Tabell 5.11 Sammanfattning över dimensionering av styrmedel för MKN fosfor Västerhavet

*Dispensärenden

Med generella föreskrifter med dispens efter avtal (GFDA) ges dispens till verk- samheter som med föreskriftens kravnivå hamnar ovanför betinget för MKN. GFDA bygger även på dispenser efter bilateral vattenkvalitetshandel. Ett syfte med dispenser är att minska antalet felallokerade åtgärder och därmed tidigare nå god status. Fallstudien visar att även med jämförelsevis stränga kravnivåer (0,1 mg/l) kommer fortfarande 1/3 av verksamheterna att behöva omprövas om de ska nå betingen för MKN. Den allvarligare bristen är dock att GFDA inte uppfyller aggre- gerings- och koordinationskriteriet vid besluten om dispenser. Därmed är inte ut- släppssummorna i varje betingsområde reglerade och bördefördelningar för verk- samheter kan inte beslutas (B 4.4.4).

Vattenkvalitetshandel med fosforcertifikat (CEASAR-E) är det alternativ som inom styrmedelsforskningen är särskilt framtaget för vattenkvalitetsnormer och i teorin kan uppfylla alla fem kriterier för genomförande av miljökvalitetsrelaterade mål. För användarna fungerar systemet på samma sätt som med handel med kvävecerti- fikat (avsnitt 4.34). Skillnaden ligger i kontoföringssystemet som innebär att certi- fikat endast byter ägare nedströms riktning inom varje huvudavrinningsområde. Därmed följs MKN längs hela avrinningsområdet. Systemets flexibilitet gör att det jämförelsevis lätt kan justeras till förändringar i betingen som följer av revidering- arna i 6-årscyklerna. Betingen kan justeras ”under drift” i ett eller flera områden

Styrmedel Dimensionering av reglernivåer Omfattning Beräknat antal om- prövningar / prövningar Beräknad tidsåtgång Tillstånds- prövning 0,05 - 0,4 mg/l Distrikt >2 000 pe 50-100/0 15-30 år Generella föreskrifter 0,3 mg/l 0,2 mg/l 0,1 mg/l Distrikt >2 000 pe 100/10 77/31 33/ 80 20-30 år 15-30 år 10-20 år Generella föreskrifter (GFDA) 0,3 mg/l 0,2 mg/l 0,1 mg/l Distrikt >2 000 pe 100/10* 77/31* 33/80* 10-15 år Handel med certifikat CEASAR 94 %  95,5 % Distrikt >2 000 pe 0/30-35 10-20 år Handel med certifikat CEASAR-E Golvhöjning per område (i genom- snitt 2 %) HARO >2 000 pe 0/30-35 10-15 år

medan systemet fortskrider som vanligt. Myndighetens administrativa börda blir mindre eftersom dispenser inte behöver beslutas i varje enskilt fall. (B 4.3.10) En principiell skillnad mellan en lag om fosforcertifikat (CEASAE-E) och miljö- balkens befintliga regelverk är att man med det förra systemet investerar mer i administrativa insatser i början för att skapa ett automatiskt system som senare ska ge lägre administrativ börda (främst för regionala myndigheter) och där kraven lättare kan anpassas till revideringar i vattenförvaltningens 6-årscykler.

Med en lösning inom miljöbalken (omprövningar eller generella föreskrifter) skjuts istället den administrativa bördan framåt i tiden till genomförandet av alla indivi- duella (om)prövnings- och dispensärenden (ca 50 - 100 st. i Västerhavets distrikt) och ger en större börda för regionala myndigheter. Till detta kommer att revide- ringar i åtgärdsprogrammens beting kan komma i varje 6-årscykel och kommer att kräva ett löpande administrativt arbete att genomföra.

Vattenkvalitetshandel med CEASAR-E kan uppfylla samtliga kriterier för genom- förande (B 4.1.3). Aggregeringskriteriet är uppfyllt eftersom utsläppssumman per betingsområde regleras i lag med golv (på samma sätt som golvet i handel med kvävecertifikat). I en lag om fosforcertifikat anges en tilldelningsregel som beslu- tande myndighet (Naturvårdsverket) följer när man beslutar om individuella re- ningskvoter. Dessa beslut blir därmed fattade simultant för alla verksamheter (ko-

ordinationskriteriet är uppfyllt). Variationskriteriet är uppfyllt genom att tilldel-

ningsnyckeln följer områdesbetingen för MKN. Eftersom lagen omfattar samtliga verksamheter vid ikraftträdandet är även mängdkriteriet uppfyllt. Substituerbar-

hetskriteriet blir därefter uppfyllt genom att varje certifikat som köps av en verk-

samhet redan är en extra uppströms reduktion som redan har gjorts av en annan verksamhet. (B 4.4.7)

Tabell 5.12 Kriterier för styrmedel för genomförande av miljökvalitetsrelate- rade mål Tillstånds- prövning Generella föreskrifter Generella föreskrifter med dis- pens efter avtal CEASAR-E Aggregeringskriteriet Nej1 Ja Ja Ja

Koordinationskriteriet Nej1 _{Ja Nej Ja}

Mängdkriteriet Nej Ja Ja Ja

Variationskriteriet Ja Nej Ja Ja

Substituerbarhetskriteriet Nej2 Nej Nej Ja

1_{Se dock 16 kap. 8 § miljöbalken om gemensamma villkor.} 2_{Se dock 2 kap. 7 § tredje stycket om kom-}

Den samhällsekonomiska konsekvensanalysen (B 4.5.2) visar att generella före- skrifter med dispens efter avtal (GFDA) har något större samhällekonomiska kost- nader än vattenkvalitetshandel enligt CEASAR-E i fallstudien för Västerhavet. Det ska dock påminnas om att de båda egentligen inte kan jämföras eftersom GFDA inte uppfyller koordinationskriteriet och substituerbarhetskriteriet för genomfö- rande. Det finns därmed ingen helhetlig kontroll över genomförandet av MKN i ett huvudavrinningsområde. Detta får anses vara en grundläggande förutsättning när upp till 50 kommunala reningsverk kan befinna sig inom samma huvudavrinnings- område och i varierande grad beröras av samma miljökvalitetsnormer. Detta förut- sätter egentligen ett gemensamt beslut om individuella kravnivåer baserat på en bördefördelning som tillser att miljökvalitetsnormerna följs i varje betingsområde. Gemensamma beslut är inte möjliga inom miljöbalkens befintliga regelverk. Enligt de samhällsekonomiska konsekvensanalyserna beräknas det befintliga om- prövningssystemet ha de högsta samhällsekonomiska kostnaderna samt det lång- sammaste genomförandet. Den huvudsakliga förklaringen är de högre transakt- ionskostnader som omprövningarna för med sig för regionala myndigheter (B 4.5.2).

Omfattningen hos vattenkvalitetsandel enligt CEASAR-E bestäms av de naturliga gränserna i det hydrologiska nätverket hos ett delområde i form av ett kustområde och de huvudavrinningsområden som kopplar till detta kustområde. En svaghet med vattenkvalitetshandel är därmed att det kan bli ineffektivt om kustområden och huvudavrinningsområden är mycket små så att det skapar avgränsade delområ- den med mycket få aktörer. Även om så inte var fallet i Västerhavets distrikt som har 113 kommunala reningsverk i två delområden med förhållandevis stora beting så är slutsatsen att det saknas underlag för att utse ett styrmedel för MKN fosfor innan det är klarlagt vilka geografiska upplösningar som fosforbetingen kan få i övriga vattendistrikt. När dessa blir klara kan frågan återupptas och jämförande fallstudier på olika styrmedel genomföras i fler distrikt.

Under tiden bör utvecklingen inom den internationella styrmedelsforskningen om MKN följas. Analyserna bör även fortskrida om hur miljöbalkens regelverk kan utvecklas för att möjliggöra instrument som bättre kan uppfylla kriterierna för ge- nomförande av miljökvalitetsrelaterade mål inte minst när antalet verksamheter som påverkar samma miljökvalitetsnormer är stort. För ett bättre uppfyllande av kriterierna kan även möjligheterna till inslag av ekonomiska instrument inom mil- jöbalkens regelverk inkluderas i analyserna. GFDA är ett exempel på ett steg i en sådan riktning.

Bilaga 1: Behovsorienterad styr-