Trestegs styrmedelsanalys
B 1.6.10 Karakteristik hos uppskattade
kostnadsuppskattningar för åtgärder
De uppskattade åtgärdskostnaderna som används i detta uppdrag är schablonkost- nader som bygger på i huvudsak de antaganden som görs i IVL (2009, 2011) samt enkätundersökning om teknikanvändning (B 5.1). Data är baserad på antaganden och generaliseringar inte minst vad gäller byggkostnader. I verkligheten kan kost- naderna variera mer än i dessa data beroende på unika förutsättningar som råder vid varje verksamhet. Variationen i kostnader kan alltså vara underskattad vilket gör att den beräknade optimala fördelningen av åtgärder blir felaktig samt att po- tentialen från kostnadseffektivitet blir underskattad.
I tabell B 1.19 anges deskriptiv statistik för åtgärdskostnaderna för att nå en re- ningsgrad på 80 %. De uppvisar en viss heterogenitet och kan i realiteten variera än mer än data eftersom schablonerna inte väger in unika omständigheter.54
Tabell B1.19 Deskriptiv statistik för åtgärdskostnader för kvävereduktion (kr/kg reduktion)
Deskriptiv statistik åtgärdskostnader (kr/kg) Antal Max
reduktion (ton)
Medel- värde
Median Min Max Standard- avvikelse 2 000- 10 000 134 1 528 354 165 46 12057 1 086 10 000- 100 000 85 2 467 1 111 93 19 65 609 7 422 >100 000 12 1 662 416 66 19 2 480 810 Samtliga 231 5 657 274 137 19 3 749 401
På grund av skalfördelar tenderar i allmänhet mindre verksamheter ha större ge- nomsnittliga åtgärdskostnader (kr/kg reduktion) än större verksamheter enligt data. Det finns dock verksamheter i den minsta storleksklassen som har lägre kostnader än verksamheter i de större storleksklasserna. Medelvärdet för åtgärdskostnaderna är lägre för klassen 2 000 – 10 000 än 10 000 – 100 000. Det höga medelvärdet i förhållandet till median och standardavvikelsen är ett tecken på att det finns ett fåtal avloppsreningsverk med mycket höga kostnader i klassen 10 000 – 100 000. En kostnadseffektiv fördelning av åtgärder mellan verksamheter innebär att åtgär- dernas genomförande ska prioriteras efter kostnad bland den grupp av verksamhet- er som tilldelats betinget. I princip ska de åtgärder som är billigast prioriteras först, därefter de näst billigaste osv. fram till att utsläppsreduktionen från gruppen av verksamheter blir så stor att betinget har nåtts. Det är här viktigt att alla möjliga åtgärder vid alla verksamheter som omfattas tas med i uppräkningen av möjliga åtgärder.
Figur B1.19 visar ett McKinsey diagram för 80 % kvävereduktion vid utsläpps- punkter hos 231 avloppsreningsverk baserat på uppskattade åtgärdskostnader från IVL (2011). I ett McKinsey diagram har man på x-axeln radat upp alla åtgärder som finns så att man kan läsa av den totala utsläppsreduktionen som åtgärderna tillsammans kan generera. Åtgärderna är rangordnade efter åtgärdskostnad (kr/kg kvävereduktion). Man kan därmed på y-axeln avläsa hur stor åtgärdskostnaden (kr/kg reduktion) är i för varje given total utsläppsreduktionsnivå. Ett beting på 3
54 Tre övre uteliggare och två övre uteliggare är inte medtagna i karakteristiken för kväve respektive fosfor.
000 ton minskning av belastningen till kust innebär alltså att utsläppen från av- loppsreningsverken behöver minska med ca 3 500 ton jämfört 2010 vilket innebär en åtgärdskostnad på ca 125 kr/kg (B 1.1.2).
Figur B1.19 McKinsey kostnadsfunktion för kvävereduktion för kommunala avloppsreningsverk 2000 – 100 000 anslutna personekvivalenter
I tabell B1.20 anges karakteristiska för åtgärdskostnaderna för fosforreduktion. Upp till 20 tons reduktion är åtgärdskostnaderna låga till följd av processoptime- ringar vilket illustreras i ett McKinsey diagram (figur B1.10).
Tabell B1.20 Deskriptiv statistik för åtgärdskostnader för fosforreduktion (kr/kg reduktion)
Medelvärde Median Min Max Standardavvikelse
Fosforreduktion 5177 5848 37 21 169 4666
Om data ger en korrekt bild av åtgärdskostnaderna skulle ett ekonomiskt styrmedel ha relativt stor potential inom upp till en reduktion på ca 20 ton. För att reducera utsläppen med t.ex. 45 ton behöver en skatt sedan höjas till minst 10 000 kr/kg. För att kunna nå denna reduktion i praktiken behöver skatten normalt vara ännu högre för att även täcka in transaktionskostnaderna.
Figur B1.10 McKinsey kostnadsfunktion för fosforreduktion för kommunala avloppsreningsverk 2000 – 100 000 anslutna personekvivalenter
B 1.6.11 Konsekvenser för styrmedelsutformning
Olika styrmedel har olika förutsättningar att generera en kostnadseffektiv fördel- ning av utsläppsreduktioner. Generellt brukar det hävdas att ekonomiska styrmedel har bättre förutsättningar att vara kostnadseffektiva än individuella eller generella utsläppskrav. Men det finns situationer då ekonomiska styrmedel kan ha sämre förutsättningar än utsläppsvillkor att vara kostnadseffektiva. Det handlar t.ex. om situationer när kostnadseffektivitet kräver att verksamheternas marginalkostnader för åtgärder ska vara olika. Ekonomiska styrmedel har bäst förutsättningar att vara kostnadseffektiva när kostnadseffektivitet kräver att marginalkostnader ska vara lika. Detta uppstår framförallt när målet gäller en utsläppssumma från flera verk- samheter och inte utsläppsmål på verksamhetsnivå. Potentialen för kostnadseffek- tivitet ökar också om verksamheterna har olika stora åtgärdskostnader. Ett utsläppskrav i generella föreskrifter som t.ex. anger att alla verksamheter ska klara utsläppskravet 10 mg/l är i allmänhet inte en kostnadseffektiv fördelning (för ett mål som liksom BSAP gäller för utsläppssumman) eftersom den inte tar hänsyn till att vissa individuella verksamheter kan ha relativt höga åtgärdskostnader (vilket kan innebära att 10 mg/l kanske är ett orimligt krav för dessa) och inte heller att andra verksamheter kan ha relativt lägre åtgärdskostnader (och lättare skulle kunnat gå längre än 10 mg/l och därför också borde ha gjort det för en effektivare målupp- fyllelse). I avloppsdirektivet 1991/271/EG och Naturvårdsverkets föreskrifter SNFS 1994:7 har avloppsreningsverk större än 100 000 pe strängare kvävevillkor (10 mg/l) än avloppsreningsverk i storleksklassen 10 000 – 100 000 pe (15 mg/l).
Effektivitetsprincipen har alltså tillämpas i viss grad eftersom större avloppsre- ningsverk i allmänhet, allt annat lika, har lägre kostnader (kr/ kg reduktion) än mindre verksamheter.
Jämfört med utsläppskrav i generella föreskrifter skulle i teorin tillståndsprövning enligt hänsynsreglerna i 2 kap. MB kunna ha en något större flexibilitet för att åstadkomma en kostnadseffektivare allokering av åtgärder. Detta eftersom orimliga kostnader för en verksamhet kan innebära en nedsättning av villkoren enligt 2 kap. 7 § MB (men det sker ingen kompenserande utökning av kravet på en annan verk- samhet som i t.ex. handelsystem som säkerställer att kravet på utsläppssumman behålls). Tillståndsprövning har dock alltjämt stora administrativa transaktions- kostnader för att åstadkomma denna individuella flexibilitet i varje prövoärende jämfört med ett handelssystem vars genomförande innehåller en liknande flexibili- tet vid orimliga kostnader.
När betinget är formulerat som en utsläppssumma för många verksamheter som har olika marginalkostnader är ekonomiska styrmedel i allmänhet de mest kostnadsef- fektiva och de tidigaste att nå målet eftersom de styr med ett gemensamt pris för alla verksamheter (ett handelssystem styr även med reglering av utsläppssumman). Då har marginalkostnadsvillkoret större chanser att uppfyllas i större grad än vid t.ex. utsläppskrav i generella föreskrifter, m.a.o. de verksamheter som har relativt högre åtgärdskostnader kommer inte att gå så långt då det medför orimliga kostna- der och verksamheter som har relativt lägre åtgärdskostnader kommer att gå längre. I t.ex. ett handelsystem kommer antalet utsläppsrätter som tilldelas sedan att indi- rekt avgöra vad som är orimliga kostnader och inte.
Osäkerheten hos åtgärds- och transaktionskostnader hos verksamhetsutövarna kommer att flyttas över till en osäkerhet hos den optimala avgiften som ska nå betinget, vilket i sin tur innebär en osäkerhet i betingsuppfyllelse hos ekonomiska styrmedel med prisreglering (4.4.1).
Box 1.5 Sammanfattning av kriterier för styrmedelsutformning 1) BSAP: Uppfylla kostnadseffektivitetsvillkor för ett aggregerat beting
med retention genom att marginalkostnader för belastning är lika ) 1 ( ) 1 ( i j j i r MC r MC
2) MKN: Uppfylla kostnadseffektivitet för beting för MKN enligt det sy- stem som används (B 1.6.6).
3) Uppfylla villkoren så långt det är möjligt för dynamisk effektivitet (B 1.6.7 och B 1.6.8)
4) Sträva efter en utformning av styrmedel, information och tillsyn med så låga transaktionskostnader som möjligt för större tydlighet hos inci- tament och därmed större precision hos måluppfyllelsen (B 1.6.9) 5) Ett styrmedel bör ha en säker betingsuppfyllelse. Osäkerheten i åt-
gärdskostnader gör att ekonomiska styrmedel med prisreglering får osäker betingsuppfyllelse. Ett undantag är handelssystem eftersom detta har en reglering av utsläppssumman från de verksamhetsutö- vare som omfattas.