Nu gäller det att tillsammans trycka på knappen och starta utvecklingen mot 2011+. (SOU 2002:25, s 116)
Den grundläggande regeln för svensk IT-diskurs är den om ankomsten av infor- mations- eller kunskapssamhället, inför vilket en mängd politiska åtgärder mås- te vidtas. Utvecklingen av informations- eller kunskapssamhället sker genom en autonom och opåverkbar historisk kraft som saknar sammanhang med aktörer. Det obevekligt annalkande tillståndet är potentiellt hotfullt – om ”vi” inte anpas- sar oss går vi under i den stenhårda nationella konkurrensen – men innehåller även löften om frälsning ifall vi förmår att anpassa oss. Johansson (1997: kap.6) har i sin retoriska analys av svensk IT-politik 1994–96 gjort en tämligen stor poäng av skillnaden mellan den första – av Carl Bildt ledda – IT-kommissionen, med dess ideologiska retorik om att det annalkande informationssamhället hänger samman med den globala liberalismens segertåg, och den andra IT-kom- missionen, som leddes av Socialdemokraterna, och vars retorik mer präglades av socialt ansvar och bibehållande av välfärdsstaten. Enligt vår mening fi nns det emellertid en gemensam IT-politisk diskurs i Sverige, där huvudregeln om den autonoma utvecklingen inte ifrågasätts. Någon skulle måhända vilja kalla denna huvudregel ”teknikdeterministisk”. Vi har dock här medvetet valt att avstå från denna, idag tämligen negativt laddade benämning (jfr Ilshammar, 2002:18 och där anförd litteratur). Politiker till vänster har möjligen en större benägenhet att betona hoten mot välfärdsstaten som den globala IT-utvecklingen utgör, men att denna utveckling huvudsakligen är självgående och bör styras av marknaden ifrågasätts inte av någon (förutom av Centerpartiet i bredbandsdebatten).
Genom de diskursiva relationerna fylls det från början ”tomma” begreppet IT med innehåll. Relationerna defi nierar vad som hör till det diskursiva området svensk IT-politik och defi nierar samtidigt bort andra relationer. Enligt diskurs- analysen implicerar dessa defi nitioner och bortdefi nitioner olika maktförhållan- den. I Foucaultinspirerad diskursanalys är diskursernas subjektskapande roll central ur ett maktperspektiv. Som vi såg i avsnittet om aktörsroller och struktu- rer inom diskursen så görs medborgarna i gemen till passiva subjekt i den histo- riska utvecklingen av det nya samhället. Däremot kan de ses som aktiva subjekt när det gäller olika anpassningsåtgärder. Samtidigt som det är abstrakta krafter
Politisk_styrn1b.indd 80
som sköter utvecklingen så framkom det något paradoxala förhållandet att den svenska marknaden och den svenska nationen har förmåga att rationellt leda denna oundvikliga utveckling.
Den andra delen av en diskursanalys består i att utifrån en teoretisk förståelse analysera diskursens betydelse. Inom diskursanalysen fi nns fl era skiljaktiga teo- retiska förståelser (se exempelvis Åkerstrøm Andersen, 1999; Winther Jørgensen & Phillips, 2000). I detta kapitel har vi utgått från Foucaults teori om diskurser såsom auktoritativa källor till kunskap som kan användas för den maktutövning som Foucault benämner subjektifi ering, det vill säga när människan reduceras till en diskursivt skapad varelse med en entydig identitet, vilket på politikens område kan ses som en form av styrning (Foucault, 1983).
Det försiktiga uttrycket ”kan” är adekvat här: att ”mäta” den diskursiva makt- utövningen är inte lätt, såvida man inte väljer de egentligen ganska extrema fall av disciplinär organisering som Foucault studerade, såsom mental- och fång- vård. Man bör här snarast tala om indirekt eller kontextskapande makt i linje med den maktdefi nition som utvecklades i kapitel 1, så länge man inte företar mer djuplodande analyser av de vanliga samhällsmedborgarnas diskurs och praktik. En något mindre dramatisk form av diskursiv maktutövning än discipli- när makt är övertalning. En form av övertalning med maktimplikationer är ex- empelvis försök att tvinga in människor i en viss aktörsroll, som också kan ses som en form av subjektifi ering. Fortfarande är det dock omöjligt att enbart ge- nom att studera diskursen förstå hur framgångsrik övertalningen är (jfr Czarni- awska-Joerges, 1988:31; om övertalning i policy-processer generellt, se Majone, 1989). Vi ska här avslutningsvis mer allmänt diskutera genomförbarheten av den visionära styrning som IT-diskursen tecknar konturerna av.
Den fråga som intresserar oss är om det verkligen går att dra slutsatser utifrån diskurser om hur offentliga organisationer beter sig i praktiken. Den styrning som man fi nner inom IT-politiken handlar om en styrning med hjälp av övertal- ning, en ordens eller visionernas styrning. En ny form av prat är i sig en viktig form av styrning. Som Brunsson och Olsen (1997:85) poängterar så handlar re- former inom organisationer ofta om att reformera det organisatoriska pratet. Dessutom är denna styrning billig, eftersom ord, bilder och visioner inte kostar något att implementera. Styrningen handlar i allmänna termer om positivt tän- kande, om en världsbild som ska omfatta beslutsfattare, tjänstemän, företagare och medborgare i allmänhet eller tjänstemännen inom förvaltningen i synner- het:
...kontrol kommer i stigende grad til at handle om kontrol over den forvalt- ningspolitiske meningsdannelse bl.a. i form af produktion og udbredelse af fremtidsbilleder. (Åkerstrøm Andersen, 1995:228)
Genom världsbilden skapas en gemensam uppfattning om vad man egentligen håller på med, en organisatorisk identitet rörande ens egen plats och roll i det
Politisk_styrn1b.indd 81
nya informations- eller kunskapssamhället (jfr Jacobsson, 1994:235). Å andra sidan fi nns sega institutionella rutiner och normer som kanske styrt organisatio- nen sedan urminnes tider, och som motverkar förändring i praktiken. I själva verket kan man utifrån Brunssons (2002) tes om organiserat hyckleri (se kapitel 8) hävda att ju mer dramatisk en diskurs inom en organisation är, desto mindre känner sig dess företrädare skyldiga att följa den i sitt praktiska handlande. Man har genom godheten i sin utopi eller vision fått absolution att bete sig på motsatt sätt eller inte göra något alls. Detta skulle kunna förklara varför de värsta dikta- turerna på jorden samtidigt proklamerar de mest lysande idealen. De stora visio- nerna kompenserar för uteblivna handlingar (ibid:172–173).
Just förhållandet diskurs och praktik förefaller viktigt i den form av refl ekte- rande och identitetsskapande kulturer som fi nns i moderna, politiskt styrda verksamheter. Att skilja mellan diskurs och praktik känns ytligt sett behändigt. Ser vi närmare på distinktionen är den emellertid trubbig. Var går gränsen mel- lan diskurs och praktik? Är det inte så att organisationer handlar praktiskt ge- nom diskurser, prat och idéer? Vi menar att det förhåller sig så – viss (men inte all!) praktisk handling sker genom diskurser, såsom kategorisering och defi ni- tion av problem och lösningar. Vi kan alltså säga att kategoriseringar och defi ni- tioner är centrala former av maktutövning. Samtidigt menar vi ändå att det fi nns en direkt, situationsbetingad nivå där det inte går att förutsäga diskursens makt över människor. Dimensionen kan närmast kallas existentiell. Ställd inför situa- tionella krav kan t.ex. beslutsfattare (som i verkligheten kan vara heterogena ak- törer, se kapitel 6) koppla samman element från olika diskurser, eller handla i motsats till diskursens imperativ beroende på så banala imperativ som att peng- ar måste sparas. Varje specifi k erfarenhet som en arbetare i policyprocessens vin- gård gör är skild från den visionära styrningsdiskursen genom sin omedelbarhet – även om meningen med vingården och arbetarens roll är defi nierad på för- hand.
Den språkliga styrning som IT-diskursen implicerar väljer vi alltså att kalla visionär styrning, det vill säga en form av styrning med hjälp av auktoritativa defi nitioner av framtiden (på samma sätt som styrning av människors uppfatt- ning av historien sker genom auktoritativa defi nitioner av forntiden). Detta styr- ningsbegrepp uttrycker väl att diskursens avsikter är styrande/reglerande, men att det främst är en uppfattning om framtiden som ska implementeras. IT anses som ett så pass extraordinärt fenomen att det kräver åtgärder inriktade mot att tillrättalägga framtiden. Den diskursiva maktens främsta betydelse kan därför sägas vara att skapa ett visst språkbruk, peka ut vissa vägar som framkomliga, samtidigt som alternativa vägar utesluts. Med andra ord utgör diskursanalysen ett centralt redskap för att undersöka den politiska dagordningen och formule- ringen av policies. Huruvida denna styrning verkligen effektueras i implemente- ringsstadiet måste vidare empiriska studier utvisa (se kapitel 7–8), men det är utan tvekan så att framtidsbilderna är viktiga, speciellt om de skapar vedertagna (dvs. med institutionella effekter) kategoriella defi nitioner (jfr Tilly, 2000). När
Politisk_styrn1b.indd 82
vi talar om den visionära styrningens effekter tror vi förstås inte att enskilda rap- porter av den karaktär som förekommer i detta kapitel har någon betydelse. Det handlar snarare om det visionära pratets totala omfattning och framför allt dess ständiga repetition (jfr Johansson, 1997:215): summan av alla tal, hearings, de- batter, rapporter och styrdokument. En viktig konsekvens av den ständiga repe- titionen kan vara etablerandet av konsensus kring en fråga. I linje med Giddens defi nierade vi i första kapitlet makt som förändringsförmåga, men den kontext- skapande form som Hay identifi erar kan förstås också handla om frånvaro av förändring. Inom exempelvis marxistisk analys inspirerad av Gramscis hegemo- nibegrepp ses just konsensus som det främsta uttrycket för hegemonisk makt (Cox, 1986). I ett sådant system utesluts alternativa diskursiva defi nitioner. Den visionära styrningsdiskursen har enligt vårt synsätt en sådan konsensusskapande och maktutövande effekt.
Som vi redan låtit framgå så har den visionära styrningen potentiellt aukto- ritära konsekvenser eftersom visionens framtidstillstånd i princip är opåverk- bart. Å andra sidan fi nns så pass stora ambivalenser i diskursen att det är omöj- ligt att säga om den visionära styrningen verkligen får sådana effekter. Utan tve- kan skapar visionens implementering också möjligheter att hantera problem. IT-pedagogiken som en lösning på lärandets problem är ett exempel (se vidare kapitel 7). Wihlborg (2000) har på samma sätt visat att IT på kommunal nivå visat sig vara en lösning som man har haft stor lokal frihet att koppla till olika problem. Principiellt är det stora demokratiproblemet med styrning via auktori- tativa defi nitioner att enskilda författarskap, och därmed möjliga konfl iktlinjer, döljs bakom visionernas abstrakta konstruktioner. Som Czarniawska-Joerges (1988:31) skriver så bygger (vad hon kallar) lingvistiska artefakter
gemensam innebörd genom samförstånd och inte genom tvång. Med den tolkningen kan de betraktas som stabilare styrinstrument, eftersom de inte provocerar fram opposition och motstånd när de väl blivit accepterade. (Czarniawska-Joerges, 1988:31)
Makten består i att kategorisera och defi niera världen och att dessa kategorise- ringar och defi nitioner accepteras och används som problemformuleringar och lösningar, medan alternativa kategoriseringar och defi nitioner utesluts. Här har vi alltså förklaringen till den slående konsensus som präglar IT-politiken. IT-po- litiken bygger på ett antal gemensamma konventioner kring kategoriseringar och defi nitioner, vilka skapar en i stort sett gemensam dagordning. Abstraktio- nen är troligen en nödvändighet för att skapa detta samförstånd. Med andra ord närmar vi oss den spännande lösningen på de abstrakta och autonoma krafter- nas gåta, dessa krafter som skapar ”kunskapens kontinent”. Som Czarniawska- Joerges hävdar:
Politisk_styrn1b.indd 83
Om etiketten ”decentralisering” skall styra en handling är det mycket bättre om den uppfattas som någonting ”existerande på ett objektivt sätt”, och inte som någonting som Herr X i socialdepartementet myntade... Reciprocitet un- derlättas när författarskapet inte är synligt. (ibid: 33)
Att tala om ”det av EU utvecklade begreppet informationssamhälle” i stället för ”informationssamhället” i allmänhet, eller att ”det digitala folkhemmet” är ett uttryck som Jan Högrelius, omvärldsanalytiker på Riksskatteverket, har hittat på, befrämjar alltså inte uppkomsten av ett samförstånd kring världsbilden. Däre- mot uppkommer lätt ett samförstånd kring abstrakta storheter som ses som ob- jektivt existerande. Det är människor som utformat den visionära styrningsdis- kursens defi nitioner och kategoriseringar. Men sin betydelse, sin styrande effekt, får de genom att uppfattas som abstrakta storheter, som objektiva och auktorita- tiva defi nitioner av framtiden.
Politisk_styrn1b.indd 84
styrinstrument
Och det är klart att så långt som möjligt vill man ju få in sånt tänk och sånt ar- bete i en sån här delegation, att kunna samla så mycket [innovativa människor och personer med kunskap] som möjligt, vi är så små i Sverige så vi måste samla oss och sen bara ’sjuitt!’ [visslar] sträva åt samma håll, låt tusen blommor blom- ma i och för sig, men dom kan väl åtminstone blomma åt samma håll … (IT- politisk sakkunnig åt IT-ministern).
Det ska vara så liten byråkrati som möjligt för att ta med folk längre ner och skapa nya grupper när man tycker att det behövs. Framför allt om man har en grupp som arbetar, och så helt plötsligt stöter man på någon på stan som ver- kar ha bra åsikter. Det får inte vara någon byråkrati att ta med den personen också (medlem av IT-politiska strategigruppen).
Citaten uttrycker att det är viktigt att utnyttja kompetenta människor i löst hop- fogade nätverk inom ramen för ett fl exibelt styrsystem, men där en grundläg- gande enighet ändå är väsentlig. De uttrycker därmed en viktig del av den styr- ningsmodell som på senare år såväl forskare tyckt sig observera (t.ex. Rhodes, 1997; Sørensen & Torfi ng, 2005) som politiker på olika håll verkar försöka sig på att implementera, och som går under namnet governance. Governance sätts ofta i relation till government som implicerar en hierarkisk styrning inom en vertikalt integrerad, enhetlig statsorganisation (eller för den delen regional eller kommu- nal organisation), medan governance avser styrning i bredare bemärkelse, där organisationer utanför staten inkluderas, eller till och med ges en huvudroll, i styrningen (Pierre, 2001). Ett utmärkande drag i governance-modellen är att organisationer samordnar sitt handlande horisontellt genom koordinering, spe- ciellt i form av nätverk (Björk m.fl ., 2003; Hill, 2005:228). Dessa nätverk kan ha skapats spontant eller vara initierade ”uppifrån”, t.ex. av staten eller EU (Søren- sen & Torfi ng, 2005:12). Således skulle man kunna översätta governance med nätverksstyrning på svenska. Jessop (2003) betraktar governance just som en styrningsform där nätverket är det centrala styrinstrumentet – i relation till styr- ningsformer såsom hierarki och marknad.
Det mest radikala antagandet i governance-modellen är att staten uppfattas som en ”aktör” bland andra ”aktörer” (Jessop, 2002:44), att staten blott är en del
Politisk_styrn1b.indd 85
av ett vidare socialt system av andra samhälleliga aktörer med betydelse i policy- processer, låt vara med extra viktiga reglerande och koordinerande uppgifter när det gäller sådant som defi nieras som politik (Kickert m.fl ., 1997:5; Pierre & Pe- ters, 2000:26). Att se staten som en homogen, hierarkisk aktör riskerar med ett sådant perspektiv att leda fel. Snarare kan staten ses som ett fragmenterat system av regler:
a complex set of institutional arrangements for rule operating through conti- nuous and regulated activities of individuals acting as occupants of offi ces. (Rhodes, 1997:11)
Detta antagande öppnar för intressanta analytiska kombinationer mellan stats- vetenskapliga, sociologiska och ekonomiska perspektiv. Ett viktigt memento är samtidigt att det långt ifrån fi nns någon samstämmighet bland forskare om vad governance egentligen är – exempelvis huruvida modellen utgör en empirisk beskrivning av en förändrad samhällelig verklighet (Rhodes, 1997) eller snarare är ett nytt och fräscht analytiskt/epistemologiskt perspektiv inom samhällsve- tenskapen (Jessop, 2003). Att sedan begreppet även nyttjas av praktiker och har karaktär av mode gör det ännu mer svårdefi nierat (Pierre & Peters, 2000:50; Hoff, 2003). Vi kommer i det här kapitlet endast i begränsad mening använda oss av governance som ett (policy)analytiskt perspektiv. Vi tror att Jessop har en klar poäng i att betona att modellen beskriver ett fenomen som alltid funnits, men inte konceptualiserats på ett tillräckligt systematiskt sätt tidigare (även om olika pluralistiska och korporativistiska modeller kan ses som föregångare). Delvis in- spirerade av detta nya synsätt kommer vi ägna oss åt att leta efter styrningsnät- verk inom den svenska IT-politiken för att se om governance-modellen kan för- klara organiseringen av svensk IT-politik.
Men vad vi intresserar oss ännu mer för är governance som ett nytt och åt- minstone delvis medvetet sätt för beslutsfattare att försöka styra ett komplext samhälle som karakteriseras av fl era olika politiska nivåer och en mångfald of- fentliga och icke-offentliga organisationer med många gemensamma nämnare, där gränserna mellan såväl de politiska nivåerna som de offentliga och icke-of- fentliga organisationerna kan ses som fl ytande. Med andra ord uppfattar vi go- vernance eller nätverksstyrning som ett bra sätt att beskriva nyare politisk orga- nisering, såväl inom förvaltningen (som vi återkommer till i kapitel 7) som på central, politisk nivå (som vi kommer att se i detta kapitel). Med detta menar vi inte att hierarkiska lösningar ej längre tillämpas. Som togs upp i förra kapitlet tenderar olika institutioner för styrning läggas ovanpå varandra likt kulturskikt på en arkeologisk utgrävningsplats, och därmed skapa nya typer av interaktioner (för liknande perspektiv på governance, se Pierre & Peters, 2000; Newman, 2001). Detta innebär att man ser olika saker i verkligheten, beroende på om man använ- der governance- eller government-slipade ”glasögon”. I detta kapitel använder vi oss av governance-glasögonen, men främst för att beskriva och förstå hur be-
Politisk_styrn1b.indd 86
slutsfattare organiserar politik (jfr Pierre & Peters, 2000:12; Hill, 2005:76), med- an vi i nästa kapitel mer i detalj försöker förklara orsakerna till IT-politiska be- slut.