Ett av statsvetenskapens huvudområden berör den så kallade implementerings- problematiken, det vill säga att politiska beslut inte genomförs på avsett vis, att de ej åtföljs av handling i enlighet med besluten (Sannerstedt, 2001). Vad det handlar om är hur man ska lyckas med att få (ofta) centralt tagna beslut genom- förda på, exempelvis, lokal nivå. Problemet kan sammanfattas i enlighet med den snillrika undertiteln på boken Implementation av Jeffrey Pressman och Aaron Wildavsky från 1973: ”How great expectations in Washington are dashed in
Politisk_styrn1b.indd 134
Oakland, or why it’s amazing that federal programs work at all.” Pressman och
Wildavsky antyder i denna undertitel att det är fel att fråga sig varför alla poli- tiska beslut inte genomförs som planerat. I stället borde man bli ”pleasantly sur- prised when a few good things really happen” (ibid: xii-xiii) i en så pass komplex miljö som den moderna staten.
Ett antal olika instrument står till buds för den som vill styra över andras beteende. En historiskt mycket vanlig metod har varit tvång och hot om våld. Enligt Max Weber (1996) går även staternas moderna styrning tillbaka på denna yttersta sanktion.24 Emellertid har i demokratiska stater styrning via lagar och
regler samt styrning via anslag varit de viktigaste instrumenten. En något sva- gare styrningsform har varit propaganda, information och idéer som sprids från central nivå. Andra instrument kan vara att beslutsfattaren tillsätter en viss le- dare, en viss grupp eller en viss organisation (t.ex. en myndighet) för att genom- föra ett beslut eller en policy, där man anser att själva gruppens sammansättning eller individens och organisationens karaktär och uppgifter garanterar att beslu- tet genomförs (Pierre, 2004:48–49). Även revisioner och utvärderingar har kom- mit att uppfattas som alltmer centrala styrinstrument i det att myndigheter måste förhålla sig till mål och resultat i en omfattning som aldrig förr – det talas ibland om ett ”audit society” (Rose, 1999:154). Exemplet med Högskoleverkets granskning av statsvetenskap som vi tog upp i kapitel 4 skulle kunna ses som styrning – en kombination av utvärdering, kontroll samt spridande av idéer om grundutbildning (via instruktionerna till självvärderingen).
Man kan resonera på olika sätt om vad det är som händer när centrala myn- digheter ska försöka omsätta styrning på lokal nivå. Ett ytterst generellt resone- mang förs av den amerikanske sociologen Charles Tilly i boken Beständig ojäm-
likhet (2000). Tillys modell berör alla sociala transaktioner, vilket är en fördel
eftersom implementeringsproblematiken knappast bör ses isolerad från sociala relationer i övrigt, och grundtanken är att sådana transaktioner är beroende av såväl regler som improvisationer. I implementeringstermer kan vi översätta det- ta med att det troligtvis aldrig handlar om ett antingen/eller, det vill säga an- tingen genomförs styrningen exakt som avsett eller genomförs den inte alls. Det troliga är att styrningen har betydelse, men att den alltid anpassas till sin lokala kontext. Tilly försöker uttrycka detta genom att tala om skript (ett mycket brett begrepp som omfattar rutiner, regler och institutionella artefakter såsom blan- ketter) kontra delad lokal kunskap (som omfattar informella överenskommelser och improvisationer mellan människor i en bestämd kontext): ”Skript ger möns-
24 Man kan sedan fråga sig hur pass effektiv en sådan tvångsgrundad styrning egentligen är. Att forna tiders furstar ofta fann sig föranlåtna att tvinga och hota sina underlydande att följa fattade beslut hade bland annat att göra med att de hade svårt att kontrollera dem på grund av bristfälliga kom- munikationer. I modern tid har en populär myt varit att ”på Mussolinis tid gick åtminstone tågen rätt”. Troligen är dock inte totalitära regimer mer effektiva i styrningen av sin förvaltning än demo- kratiska – det finns flera olika skäl att snarast hävda motsatsen. Exempelvis uppmuntrar totalitära regimer till tvångsmässigt regelföljande och frånvaro av flexibilitet (i en hotfull omgivning är det säkrare att följa formella regler än att ta några egna initiativ), något som medför att allt effektivt, organisatoriskt handlande blockeras.
Politisk_styrn1b.indd 135
ter för deltagande i särskilda slag av sociala relationer, medan den delade lokala kunskapen kan ge ett skiftande innehåll åt dessa sociala relationer” (Tilly, 2000:65).
I en implementeringssituation kan denna terminologi översättas med att den lokala tjänstemannen är tvungen att följa, eller försöka visa att han eller hon följer, vissa regler (skript), men att tjänstemannen samtidigt måste hantera sin lokala situation (delad lokal kunskap). Att bara tro att en tjänsteman följer regler är naivt; i och för sig är det mycket vanligt att just tjänstemän ger uttryck för att de bara följer abstrakta regler, men i sådana fall fi nns det snarast skäl att miss- tänka att tjänstemannen försöker blockera styrningen eller dölja att han/hon anpassar sig till den på sitt eget sätt:
Eftersom de lokala förhållandena varierar och förändras oupphörligt och ef- tersom den sociala interaktionen ständigt för med sig misstag, oförutsedda konsekvenser, rättelser och återanpassning, skulle ingen organisation vars medlemmar samvetsgrant följde skripten egentligen kunna överleva. Erfarna byråkrater och hantverkare vet till exempel att de kan blockera varje effektiv handling i sina organisationer genom att minutiöst följa de offi ciella regler- na.25 Skript ensamma gynnar enhetlighet, kunskap ensam gynnar fl exibilitet
– och kombinationen av dem gynnar fl exibilitet inom fastställda gränser. (ibid:66–67)
Ett exempel på vad som beskrivs i detta citat kunde vi notera i förra kapitlet i form av att IT-kommissionens infl ytande minimerades av regelföljande tjänste- män på Näringsdepartementet. Samtidigt är det viktigt att betona, med avseende på det konkreta fall som det handlar om här (central styrning som ska omsättas på lokal nivå), att det inte är frågan om att allt regelföljande kommer uppifrån och tvingar organisationen till formella handlingar, medan all improvisation kommer nedifrån och leder till en från det formella handlandet skild, informell struktur i organisationen. Som Tilly säger så skapas skript även lokalt och är förbundet med informella improvisationer i alla former av transaktioner:
Organisationer samlar typiskt den sociala interaktionen i mellanplanet /.../ de erbjuder tillräckligt med skript för att relationerna ska få någorlunda för- utsägbara rytmer och konsekvenser men också tillräckligt med lokal kunskap för att medlemmarna ska kunna improvisera effektivt om de ställs inför ovän- tade hot och möjligheter. (ibid:68)
25 Allisons klassiska studie av Cubakrisen visar på just detta. Det är intressant att Allison kunnat påvisa att i en extraordinär situation som Cubakrisen tenderar förvaltningsorganisationer (i det här fallet främst olika försvarsgrenar) ändå att handla reglerat eller rutinmässigt. Man skulle kanske kunna förvänta sig högre grad av anpassning vid en akut kris. Å andra sidan kanske man kan hävda det motsatta – just i akuta kriser blir den egna organisationens regler och rutiner extra viktiga för att skapa trygghet gentemot (vad som upplevs som) yttre hot (Allison & Zelikow, 1999).
Politisk_styrn1b.indd 136
Diskussionen har här förts på en generell nivå, men det är jämförelsevis lätt att konkretisera vad som gäller i en implementeringssituation. Den lokala tjänste- mannen, exempelvis en rektor eller lärare vid en skola, måste ta hänsyn till styr- ning uppifrån som måste anpassas till den konkreta arbetssituationen, exempel- vis då den konkreta skolan med sina unika traditioner och uppsättningar av människor. Hur styrningen omsätts i praktiken har förstås också att göra med karaktären på styrningen: handlar det om lagar eller en summa pengar som ska utnyttjas? Hur pass konkreta är lagarna och hur pass specifi cerad är använd- ningen av pengarna? Ju mindre specifi cerad styrningen är, desto mer utrymme för fl exibilitet fi nns förstås i den lokala kontexten. I öppna, pluralistiska system är det kanske mer adekvat att tala om att beslut och policies ”översätts” till en lokal kontext snarare än att de ”genomförs” eller ”implementeras” (Johnson, 2003).
Här kan det vara relevant att anknyta mer direkt till statsvetenskaplig forsk- ning om implementering. En pedagogisk modell har skapats av Lundquist (1987) som frågar:
• Kan tillämparen genomföra beslutet?
• Förstår tillämparen vad som ska genomföras? • Vill tillämparen genomföra beslutet?
Den första frågan handlar om kapaciteten att genomföra ett beslut, en policy el- ler ett projekt. Kapaciteten har fl era dimensioner. Enklast är att exemplifi era med resurser – fi nns det regler, pengar, utrustning, personal etc. för att genomföra något såsom avsett? Men det kan också fi nnas informella hinder i vägen för att en tillämpare ska kunna genomföra något, i stil med en hindrande lokal kultur. Att en tillämpare inte ”förstår” vad som förväntas av honom/henne låter kanske mer som att tillämparen vill sabotera genomförandet genom att ”spela dum”, men så behöver det inte vara. Många direktiv från till exempel EU är så kom- plexa att stater tolkar dem olika, kanske på det sätt som känns mest fördelaktigt och förenligt med rutiner inom just den staten (se t.ex. Richardson, 1996:287, som tar upp ett klassiskt exempel om implementeringen av EU:s badvattensdi- rektiv). Många beslut är resultat av politiska kompromisser och de styrdoku- ment som fi nns tillgängliga (t.ex. den aktuella svenska läroplanen för skolan) bär ofta spår av detta genom att vara luddiga, allmänt hållna och möjliga att tolka i olika riktningar. Här blir det då mer en tolkningsfråga huruvida tillämparen har förstått hur han/hon ska göra. Slutligen är det inte alltid så att tillämparen är särskilt väl insatt i de lagar och förordningar som anger mål och riktlinjer för dennes verksamhet, varför det då givetvis inte heller är lätt att ”förstå” vad man ska göra (utan tendensen blir i stället att följa lokalt utvecklade rutiner eller pro- fessionella ideal). Viljan att genomföra ett beslut är mer explicit kopplad till sa- botage. Men kategorin ”vill” behöver inte heller handla om medvetet sabotage,
Politisk_styrn1b.indd 137
utan kanske snarare om hänsynstagande till dem som ”drabbas” av ett visst be- slut. En professionell tjänsteman kan exempelvis handla ansvarsfullt genom att inte följa ett beslut. I ett auktoritärt system tyder ett sådant beteende snarast på civilkurage (Lundquist, 1998).