Hur ska man få in ett ärende, jag menar jag har jobbat här i tre månader, det är ju som en ny värld, herregud i himlen, jag känner mig fortfarande helt ru- dis på saker och ting. Hur får man in ett ärende i röret? (sakkunnig åt IT-mi- nistern)
Som framgick i förra kapitlet hade policyaktörer och pådrivare i och kring IT- kommissionen problem att få sina problemuppfattningar och lösningar förank- rade i regeringen och bland riksdagspolitiker. Det fanns vad man kan kalla ett tämligen väl integrerat ”policynätverk” under hela 90-talet (jfr Santesson-Wil- son, 2003), men detta policynätverk omfattade inte politiker och endast ett fåtal högt placerade tjänstemän. Detta skiljer IT-politiken från områden där det fi nns välutvecklade och tämligen konstanta nätverk såsom jordbrukspolitik, trans- portpolitik samt andra väg- och trafi kfrågor (Hermansson m.fl ., 1999). En leda- mot i IT-kommissionen konstaterar att det ”saknas starka nätverk som är för- ankrade i politikens centrum. Just frånvaron av både påtryckningar underifrån och aktörer inne i det centrala systemet är väldigt påfallande”. De lösningar som IT-kommissionen utvecklade fanns det sällan någon som tog notis om. Förut- sättningen var i så fall att den minister som var ordförande var starkt drivande, vilket sällan var fallet. Detta innebar att lösningarna hamnade inne i tjänsteman- naberedningen på olika departement – för att slutgiltigt uppslukas där.
Emellertid fi nns två viktiga undantag från denna regel: dels Carl Bildts IT-
kampanj under 1994, dels bredbandshaussen under 1999–2000. I båda fallen kan man tala om öppnade policyfönster i Kingdons mening. Policyfönstret i början av 1990-talet skapades av en kombination av den svåra ekonomiska krisen (och diskursen kring denna som påtalade nödvändigheten av strukturomvandlingar i svensk ekonomi) och en plötslig internationell trend att utveckla olika general-
Politisk_styrn1b.indd 110
planer för informationssamhället (Bill Clintons och Al Gores Agenda for Action och EU:s så kallade Bangemann-kommission rörande informationssamhället). För Bildt, som var datorintresserad, var det naturligt att koppla samman sina strävanden mot avregleringar och marknadslösningar med en ny och ”obelas- tad” (ej förknippad med socialdemokraterna) teknik. Intressant i detta samman- hang är att han första gången lanserade sina idéer om morgondagens liberala IT-samhälle inför Ingenjörsvetenskapsakademien, vars medlemmar eventuellt kan ha känts betydelsefulla att först vinna för moderat utvecklingspolitik, innan andra politiker och intressenter bearbetades (jfr Johansson, 1997). En viktig po- licyentreprenör var folkpartisten Tomas Ohlin som i många år hade deltagit i det IT-politiska arbetet i olika utredningar och som ivrigt hade förfäktat idén om att IT-politik skulle vara mer än bara ren teknik. Han utnämndes till sekreterare för den nya IT-kommissionen. Dock förlorade Bildt snart regeringsmakten, men hans skapelse blev, något oväntat, bestående. Dessutom avsatte hans aktiviteter den viktiga Stiftelsen för kunskap och kompetens (KK-stiftelsen) som ägnat sig åt fl era IT-inriktade initiativ, bland annat inom skolan.
Det remarkabla som hände under den korta tidsperiod i slutet av 90-talet som går under en mängd olika namn såsom IT-boomen och IT-hypen var att politikerna förlorade sin känsla av att ligga i samhällsutvecklingens frontlinje. Denna roll togs över av näringslivet och framför allt av det ”nya unga gardet” – IT-entreprenörerna. Detta var den korta period då en ung Lundaföretagare i fl eecetröja blev framtidens banerförare, och kring hans standar ville politikerna mer än gärna fl ockas. Jonas Birgersson kan i en mening uppfattas som en policy- entreprenör – en idealistisk och karismatisk person utan tidigare politiska be- lastningar som med hela handen pekar ut en lösning på strukturproblemen i svensk ekonomi. Å andra sidan valde han att inte gå in i det politiska systemet utan agerade självständigt, vilket samtidigt gav honom mer symboliskt än kon- kret infl ytande över olika policyförslag. Som Santesson-Wilson framhåller i sin avhandling med titeln Studier i symbolpolitik (2003) bör dock symboliskt infl y- tande inte underskattas.
I politikernas upphetsade vilja att följa med på framtidståget och sola sig i glansen av det nya unga gardet blev det nödvändigt att gå från passiv beundran till brådstörtad handling. Från att självklart ha varit hänvisat till marknadens domäner blev det plötsligt bråttom att bygga ett statligt svenskt bredbandsnät. Den satsning som blev resultatet – 8,3 miljarder till utbyggnad av ett stomnät samt en garanterad utbyggnad av bredband i de delar av glesbygden där markna- den kunde förutses vara ointresserad av att investera – var förvisso långt ifrån Birgerssons och IT-kommissionens storstilade visioner (för vilka kostnaden en- ligt vissa uppgifter skulle ha uppgått till ca 70 miljarder kronor) . Men att trots allt så mycket resurser satsades har defi nitivt att göra med det upphetsade ton- läge som rådde under IT-boomens klimax. Så fort börsen kraschade stängdes detta policyfönster.
En koppling till diskursperspektivet i kapitel 4 är tämligen självklar här. Utan
Politisk_styrn1b.indd 111
tvekan hade den visionära styrningsdiskursen, med sina starka inslag av en ohejdbar utveckling mot informationssamhället, i detta fall stor betydelse för politikernas retorik och åtgärder. Diskursen var de ”glasögon” med vilka lös- ningar värderades. Det är alltså viktigt att poängtera att diskursanalysen och po- licyanalysen med hjälp av fl ödesmodellen inte motsäger varandra. Diskursanaly- sen ger svar på vilka världsbilder som ligger till grund för policies, hur problem uppfattas och defi nieras och vilka alternativ som formas. Däremot kompliceras diskursens strukturerande verkan av det anarkiska och situationella i policypro- cessens natur. Diskursen blir bara en del av skräpet i soptunnan. Samtidigt pågår andra processer – departements och myndigheters rutinartade beredningspro- cesser, de politiska institutionernas formella inramning – som inte ger det totala genomslaget åt diskursen. Möjligen kan man till och med säga att diskursen var lite för dramatisk för att på något praktiskt sätt kunna genomföras. Det utopiska inslaget kan ha försvårat eller lamslagit praktisk handling, eventuellt kompense- rade diskursen för praktisk handling. Den lösning som till slut klubbades beto- nade därför framför allt marknadens centrala ansvar att agera, dvs. andra diskur- ser tog över i beslutssituationen.
En djuplodande analys av bredbandsdebatten skulle föra för långt. Här räck- er det att konstatera att en av soptunnemodellens huvudpoänger – beslutsfat- tandets tidspress – var i högsta grad närvarande. Beslutssystemet tog förvisso fram en lösning, om än ytterst svårtolkad och till stora delar ett fall av delegering av konkreta problem till kommunal nivå, men denna lösning hade aldrig blivit vad den blivit om det inte varit för policyaktörernas höga aktivitet. Politiker och regeringstjänstemän blev delvis inlåsta på framtidståget (olika sätt att ta sig ur detta diskuteras i slutavsnittet av detta kapitel). Bredband blev vidare, som San- tesson-Wilson framhåller (2003:130), en lösning som många aktörer, inte bara policynätverket kring IT och fristående IT-entreprenörer som Birgersson, för- sökte koppla sina problem till (ett exempel var Glesbygdsverket), vilket ökade det politiska trycket. Denna massmobilisering i frågan var inte koordinerad – snarare insåg fl era aktörer samtidigt att det fanns mycket att tjäna på att hoppa på tåget, samtidigt som det var förenligt med den visionära diskursen. I slutän- dan är det svårt att säga annat än att fönstret främst öppnade sig på grund av den exceptionella börsuppgången parad med osäkerhet och viss oro över vad det skulle bli av all utveckling om man inte la sig i den på ett kraftfullt sätt. Politiker- nas tvärsäkra uttalanden kan måhända tolkas som det motsatta – att man egent- ligen var rätt osäker på vad allt det nya skulle innebära. Därför framstod det som viktigt att låta desto mer tvärsäker. När väl beslutet var fattat var sedan politi- kerna så nöjda med att ha fattat ett beslut att de inte intresserade sig för genom- förandet, vilket enligt Brunsson (2002:xiv) är ett vanligt fenomen i organisatio- ner.
Osäkerhet (”ambiguity”) är just en annan huvudkomponent i soptunnemo- dellen. De ”gamla” näringslivsintressena verkade inte riktigt veta vad de skulle tro, och i denna situation stod ”de unga entreprenörerna” och pekade med hela
Politisk_styrn1b.indd 112
händerna ut riktningen mot framtiden. Vem vågade chansa och måhända bli beskylld för att vara en bakåtsträvare?
It’s a very complex process, almost like a snowball. It starts with a voice or two in the wilderness. That voice in the wilderness recruits somebody else. You talk to people and keep hammering at it. (respondent i Kingdon, 2003:140) Citatet lägger tonvikt vid den uthålliga argumentationen och övertalningens roll i policyprocessen (Majone, 1989). För att peka mot framtiden krävs samtidigt historiska argument i enlighet med modernt utvecklingstänkande (Koselleck, 2004). Jonas Birgersson utnyttjade detta tänkande och gjorde analogier med Er- icssons roll i Sveriges industrialisering. Än en gång skulle det svenska teknikund- ret slå världen med häpnad. En ännu vanligare analogi var den till järnvägsbyg- gandet, som vi såg i kapitel 4. I den politiska debatten kopplades bredbandet till starka värderingar såsom demokrati och jämställdhet – värderingar som det är svårt att ta ställning mot. Detta visar att beslutsfattande under osäkerhet oftast sker med hjälp av välkända och allmänt omfattade plusnormer, blickar i back- spegeln samt analogier från det förfl utna.
Policyentreprenörsrollen i Kingdons tappning handlar alltså främst om att försöka sälja in policies, men många vittnesbörd som vi stött på under vår studie av svensk IT-politik tyder på att man också förväntar sig specifi ka entreprenörs- egenskaper för att föra ut policies i praktiska verksamheter. I moderna governan- ceidéer är de tankemässiga gränserna fl ytande mellan policyutformning och im- plementering (Newman, 2001:35). Man ska ”följa med ut med det beslutade och se till att det händer, eller se till att andra tycker att det är så viktigt att de får det att hända”, som en medlem i den IT-politiska strategigruppen formulerar det. Trots detta har huvudregeln inom svensk IT-politik varit att policyaktörerna har verkat för sig själva. Detta innebär inte att policyaktörerna inte försökt vinna gehör för sina idéer, ett gehör som man också ofta fått via medier och hearings riktade till bland annat näringslivet, utan bara att regeringskansliet inte tog nå- gon notis om dem. En IT-strateg på Kommunförbundet uppfattar det som att IT-kommissionen låg för långt fram och samtidigt för långt bort från maktens korridorer, medan ordföranden för den IT-politiska strategigruppen känner det som att kommissionen tappade fotfästet och cirklade runt som en ensam satellit. Ministrarna drev inte frågorna aktivt och de beredande tjänstemännen på de- partementet visste inte vad de skulle göra av de braskande bulletinerna från IT- kommissionen som inte liknade vanliga utredningsrapporter:
IT-kommissionen försökte ju med sin sammansättning först, som var ett ut- skott av regeringen, bli en del av regeringskansliet, men i och med att det sen blev en utredning, i och för sig med ett statsråd som ordförande, så blev det ju då desarmerat, det blev en vanlig kommitté helt enkelt. Så vi har ju tagit emot IT-kommissionens utredningar, och satt oss ner och funderat, kan det
Politisk_styrn1b.indd 113
här remitteras eller inte? Det är ju vår centrala fråga när vi får nånting i hän- derna. /…/ Ja, vi har ju till och från möten med personerna då, och diskuterar med dom, men annars, den mest påtagliga effekten i det löpande arbetet är att ministern kan få idéer den vägen som sen droppar ner på oss. Men annars, den formella vägen för oss är att vi ser vad dom kommer in med, och så frå- gar vi oss kan det remitteras? Och kan det inte remitteras så lägger vi det åt si- dan alltså. Då kan det inte hanteras, utan då stoppas det in i diariet. Och det har ju varit den vanliga reaktionen, eftersom vi inte har fått en enda utred- ning som vi har kunnat remittera, vad jag minns, från IT-kommissionen (sak- kunnig på Näringsdepartementet).
Som synes av ovanstående citat så är formfrågorna av yttersta vikt – inte minst att IT-kommissionen, trots att man hade en minister som ordförande, inte var ett direkt beredande organ åt regeringen utan en vanlig utredning som lämnade underlag till departementets normala beredningsprocess. Detta gjorde att depar- tementstjänstemän kunde fatta avgörande beslut huruvida man skulle lyssna på förslagen eller inte. F.d. kanslichefen för IT-kommissionen har samma uppfatt- ning:
Kommissionens infl ytande hänger samman med hur väl arbetet ”taggar in” i beredningsarbetet i regeringskansliet. Som organisation utanför regerings- kansliet är det mycket svårt att ta sig in i detta, legitimiteten saknas. Formellt skulle det också uppfattas som ett ”fault”.
Här fi ck alltså beredande tjänstemän en gatekeeper-roll mot bakgrund av den organisatoriska konstruktion som IT-kommissionen utgjorde. Så länge den ab- soluta politiska ledningen inte är intresserad lär alla former av extraordinära utrednings- och projektverksamheter röna ödet att stoppas på tjänstemannani- vå. Vi ser här ett fall av hur ”hierarkin slår tillbaka” mot den moderiktiga nät- verksorganiseringen; vi kan till och med tala om två parallella föreställningsvärl- dar – den hierarkiska världen som styrs av regleringar (där du blir lyssnad på om du har rätt formell status) och nätverksvärlden som styrs av intressanta män- niskors förslag (där du blir lyssnad på om du har något spännande och ”nytt” att komma med).
Samtidigt är det nog fel att tro att enbart rena formfrågor spelade den avgö- rande rollen bakom policyaktörernas relativa misslyckande att föra in sina lös- ningar. Det avgörande felet torde ha varit en bristande kunskap hos policyaktö- rerna om hur det svenska politiska systemet fungerar, dels på myndighetssidan med självständiga och sektoriella myndigheter (där de övergripande mål och visioner som policyaktörerna presenterade inte kunde passas in), dels att det trots deras ålderdomlighet faktiskt är riksdag och partier som måste kontaktas i centrala frågor (vilket inte verkar ha skett). Den mer ”lösliga” organiseringen kring en policyfråga inom governance, tenderar enligt Pierre & Peters (2005)
Politisk_styrn1b.indd 114
samtidigt att skapa dominans för resursstarka organisationer, i det här fallet när- mast offentliga myndigheter: ”bureaucratic organizations are accustomed to translating their conceptions into policies and so are likely to be major players when there are fewer hierarchical constraints” (ibid:61). Ett annat sätt att säga detta är att nätverkspolitik och governance, tvärtemot sina uttalade syften, leder till ökad byråkratisk makt på bekostnad av såväl valda politiker som röststarka men svagt organiserade policynätverk.