Men hur har då statsvetenskaplig forskning om implementering kommit att be- drivas? Hill och Hupe (2002) beskriver två åtskiljbara skolbildningar inom im- plementeringsstudier som stammar tillbaka till 1970- och 80-talen: för det första ett uppifrån och ner-perspektiv (”top-down”), bland annat representerat av de ovannämnda Pressman och Wildavsky, och för det andra ett nerifrån och upp- perspektiv (”bottom-up”), framförallt representerat av Michael Lipskys teori om närbyråkraten. Utöver dessa två skolbildningar så presenterar Hill och Hupe ett antal olika författare som sedan början av 1980-talet har försökt sammanjämka (eller syntetisera) dessa två, framförallt genom olika typer av perspektiv på nät- verksimplementering.
Uppifrån och ner-perspektivet
Uppifrån och ner-perspektivet bygger på idén att efter att de nödvändiga beslu- ten fattats så ska policyprocessen vara avslutad. Det som sker därefter är ett rent rutinpräglat och tekniskt verkställande av den beslutade politiken. När exempel- vis politiker har fattat beslutet att bygga en väg är det upp till ingenjörerna och vägarbetarna att genomföra beslutet. Denna ideella föreställning kan sägas vara både empiriskt och normativt grundad. Rent empiriskt följer föreställningen den rationella policyprocessens tankemönster där ett politiskt problem har en början och ett slut. Detta tankesätt levde, som vi beskrev i kapitel 2, i bästa väl- befi nnande fram till 1970-talet då man började se att de rent politiska förhand- lingarna faktiskt hade en tendens att fortsätta efter att beslut hade fattats och att beslutsfattarnas intentioner sällan följdes till punkt och pricka. Framförallt påvi- sade en rad studier av implementeringen av en given policy att ursprungliga målsättningar grusades när de skulle genomföras. En klassisk studie är Press- mans och Wildavskys (1973) av Oaklands ”Economic Development Administra- tion”, i vilken man specifi kt studerade implementeringen av ett federalt stadsut- vecklingsprogram (med syfte att bekämpa fattigdomen i slummen), som visade sig bli mer eller mindre ett fi asko oberoende av fullt politiskt medhåll och till- räckligt med ekonomiska resurser. Deras slutsats var att ju fl er ”glapp” det är mellan dem som fattar beslutet och dem som ska förverkliga beslutet, desto stör- re är risken för att intentionerna med beslutet inte blir genomförda. Dessutom så ligger det ett moraliskt budskap i Pressmans och Wildavskys bok till alla typer av
Politisk_styrn1b.indd 138
beslutsfattare: de ska inte lova mer än de kan hålla.
Efter Pressman och Wildavskys bok utvidgades uppifrån och ner-perspekti- vet med olika typer av studier som bland annat påpekade vikten av konsensus mellan aktörer involverade i processen, vikten av tillräckligt med resurser hos de aktörer (t.ex. tjänstemän) som ska genomföra ett policybeslut, och att besluten är så pass tydliga och klara att den som ska genomföra dem faktiskt förstår dem (se t.ex. Hogwood & Gunn, 1984:199 ff.). Det som kännetecknar uppifrån och ner-perspektivet är framförallt en preskriptiv ambition i vilket man strävar efter att frambringa bättre kunskap för beslutsfattare så att de kan undvika klassiska implementeringsmisstag och bättre kan styra genomförandet av en given policy. Vi ska inte här gå in djupare i uppifrån och ner-perspektivet, men vi vill gärna diskutera något om de normativa idéer som ligger inbäddade i tankesättet. Det är nämligen närliggande att överföra denna linjära modell som utgångspunkt för en demokratisk normativ modell (vilket många också gör). Johan P. Olsen formulerade på 1970-talet en ganska enkel modell över ett demokratiideal – den
parlamentariska styrningskedjan – som i många avseenden förenar den ratio-
nella, linjära policymodellen med en konstitutionell demokratisk modell (Olsen, 1978:22-33).
[INSÄTT FIGUR HÄR]
Modellen har många gemensamma drag med Eastons systemmodell och place- rar fokus på folkvaldas makt att omsätta politiska krav till policy i vilken all of- fentlig maktutövning ska kunna legitimeras genom utslaget i allmänna val. Mo- dellen innefattar några föreställningar som är avgörande för policyprocesser. För det första tilldelas de kanaler som omsätter folkets krav genom allmänna val, vanligtvis politiska partier, en ganska betydande roll i denna modell. Det är här ”kopplingen” mellan folket och de styrande sker. Genom kopplingen blir de folk- valda varse om folkets vilja och agerar vidare i kedjan. För det andra indikerar modellen att regeringen ”styr” förvaltningen och att politiska beslut sålunda (och nästan per automatik) omvandlas till praktisk handling. Indirekt ligger här
Politisk_styrn1b.indd 139
en Weberiansk tankegång om byråkrater som neutrala, lojala och lydiga redskap i politikernas händer. För det tredje baserar sig modellen på en särskild typ av statsorganisering – den moderna nationalstaten i vilken beslutsfattare inom ett territoriellt och kulturellt avgränsat område politiskt har en betydande grad av styr- och kontrollmöjligheter.
När det gäller de rent empiriska argumenten emot föreställningen om att denna modell skulle kunna avspegla verkligheten kan man lätt konstatera avvi- kelser i förhållande till den svenska politiska verkligheten. Den kopplingsmeka- nism som de politiska partierna förutsätts inneha har kraftigt underminerats genom ett sjunkande politiskt deltagande, särskilt de fallande medlemstalen i partierna, ett minskat förtroende för de folkvalda hos befolkningen, samt en ten- dens till fallande valdeltagande (Petersson m.fl ., 2000). När det gäller förvalt- ningens roll så utmärker sig Sverige (i jämförelse med de fl esta länder) av en ”dualism” i sättet att styra förvaltningen genom att det fi nns en tydlig gräns mel- lan den politiska och den administrativa nivån. Den utmärks bland annat av för- budet i grundlagen mot ministerstyre (RF Kap 11 § 7), och även de självständiga ämbetsverken som i stor utsträckning opererar oavhängigt i förhållande till depar- tementen och det ansvariga statsrådet (Premfors m.fl . 2003:60-62). Slutligen tar idealmodellen inte hänsyn till de olika nivåer av beslutsfattande som fi nns i vårt moderna samhälle. Dels har Sverige länge haft en lokal nivå av beslutsfattande i form av kommuner (vilket i många fall har gett upphov till konfl ikter omkring ansvarsutkrävande och styrning), dels har Sverige sedan inträdet i EU 1995 ytterli- gare en nivå – den europeiska – som komplicerar modellens ideal.
Trots att uppifrån och ner-perspektivet alltså kan uppfattas som orealistiskt, och inom förvaltningsforskningen uppfattas som något förlegat, så fortsätter uppfattningen troligen att prägla många beslutsfattares, och troligen även en del statsvetares och journalisters, bild av politisk styrning. Utöver statsvetenskap fi nns det inom nationalekonomisk forskning ett mer utvecklat teoretiskt resone- mang omkring förhållandet mellan principal (beslutsfattare) och agent (tilläm- pare) som förvisso också anser att uppifrån-och-ner perspektivet kan betraktas som en idealmodell, men som likväl framhäver den som eftersträvansvärd, dvs. man ska vara medveten om problemen för att genomföra politik för att därige-
nom undvika dem.26 Resonemanget utgår från att principalen och agenten sitter
med olika klart defi nierade funktioner och att det fi nns en överenskommelse, ett
kontrakt, mellan dessa om ansvar. Alla dessa relationer har ett par grundläggande
inneboende problem (Molander m fl 2002). För det första så råder det informa-
tionsasymmetri mellan principal och agent. Agenten sitter oftast inne med mer
information om den verksamhet som ett beslut ska implementeras i. Man kan exempelvis föreställa sig en situation där en politiker beviljar pengar till en verk- samhet inom en förvaltning utan att känna till de reella kostnaderna för verk- samheten. Indirekt vilar här en föreställning om att den ansvarige tillämparen –
26 Som i all annan nationalekonomisk forskning så utgår man från att det finns ett naturligt jämvikts- läge (equilibrium) som både kan och bör nås.
Politisk_styrn1b.indd 140
byråkraten i förvaltningen – som känner till de reella kostnaderna har överdrivit sina kostnader i sitt äskande för mer resurser hos politikern. För det andra är det (utom i vissa enkla idealsituationer) omöjligt att bestämma exakt allt som ska vara med i kontraktet mellan en principal och en agent. Det betyder att agenten själv tvingas ”tolka” överenskommelsen och dessutom att principalen inte fullt ut kan styra implementeringen. I det fi ktiva exemplet med politiker och byråkrat är det omöjligt för en politiker att skriva ner allt som han eller hon vill att för- valtningen ska genomföra, dels på grund av informationsasymmetrin, dels på grund av att det i praktiken skulle kräva massiva kontrollinsatser. Sådana pro- blem har också, inte oväntat, dykt upp vid entreprenader – de aktiviteter som inte regleras via kontrakt blir helt enkelt inte utförda (Agewall, 2005: kapitel 7).
Närbyråkraten
Den andra teoretiska ansatsen inom implementeringsforskning som Hill och Hupe nämner är nerifrån och upp-perspektivet (bottom-up) där framförallt teorin om ”närbyråkraten” (”the street-level bureaucrat”, Lipsky, 1980) helt för- kastar uppifrån och ner-modellen. Mot bakgrund av några studier av stadspla- nering framför Lipsky teorin att de byråkrater som arbetar direkt med (och mot) människor (t.ex. socialrådgivare, poliser, lärare och sjukvårdspersonal) har gan- ska stort rådrum att själva utforma ”policyn” i praktiken. Närbyråkraten förut- sätts ta personliga hänsyn till de grupper han eller hon arbetar med och måste sålunda fatta beslut själv. Ett närliggande svenskt exempel, som dessutom har varit ganska omdebatterat, fi nner vi i socialtjänstslagen där tjänstemän (hand- läggare) i vid utsträckning själva tolkar ”rimlig behovsnivå” vid exempelvis utbe- talning av socialbidrag. Konsekvensen av detta har varit att olika kommuner, och ibland till och med olika handläggare, har betalat ut helt olika belopp till social- bidragstagare med någorlunda likartade försörjningsproblem. Ett annat exem- pel kan vara universitetsläraren som självständigt tolkar kunskapsmål och krav när han eller hon rättar en skriftlig tentamen. Läraren gör här en egen bedöm- ning om studentens prestation lever upp till de (ofta luddiga) krav som anges i en kurs- eller utbildningsplan, kan tänkas väga in övriga prestationer på kursen, och ska eventuellt ta hänsyn till särskilda lokala omständigheter som att tenta- men blev försenad, att vissa moment i tentamen inte hade genomgåtts under kursens gång, eller att eventuell teknik inte har fungerade som tänkt.
Utöver vikten av personliga policybeslut (vilka faktiskt blir resultatet av det fria rådrummet) så utvecklar närbyråkraten individuellt (eller kollektivt som grupp på ett kontor) vissa riktlinjer för att kunna prioritera och utföra arbetet, och som i många avseenden kan liknas vid en ”policy”. Detta kan också ses som en reaktion på att man ofta som närbyråkrat upplever sig själv som en kugge i ett större maskineri i vilket man inte har stora möjligheter att påverka de överord- nade policybesluten och inte heller kan påverka tilldelningen av resurser. I för- hållande till uppifrån och ner-perspektivet så skiljer sig denna ansats på ett par
Politisk_styrn1b.indd 141
avgörande punkter (Hill & Hupe, 2002:53). För det första värderar man i neri- från och upp-perspektivet, och i den underliggande metoden, själva arbetet som utförs högre än vilka målsättningar och visioner (inputs) som ligger i den över- gripande policyn. För det andra menar Lipsky att Pressman och Wildawskys syn på hur stora planer grusas i verkligheten är helt ointressant i ett implemente- ringsperspektiv. Istället är frågan om arbetssituationen för de personer som dag- ligen arbetar med service till medborgarna mer relevant än stereotypa bilder hur man bättre hierarkiskt kan styra denna grupp av personer. I Lipskys perspektiv ligger också en normativ ansats om att bättre säkra möjligheterna till ett ansvars- utkrävande av närbyråkraterna som inte enbart tar hänsyn till beslutsfattarnas målsättningar, utan också till den kunskap som närbyråkraterna besitter.
Nya implementeringsteorier
Hill och Hupe beskriver vidare en rad synteser av dessa två ansatser till imple- mentering som har vuxit fram under senare delen av 1980-talet och 1990-talet (ibid:82). Framförallt framhäver Hill och Hupe olika typer av nätverksimple- menteringsteorier som i många avseenden är baserade på det governanceper- spektiv på styrning som diskuterades i kapitel 5. Grundtanken är att policy im- plementeras genom samverkan och interaktion mellan olika aktörer. Dessa aktö- rer kan vara offentliga likaväl som privata och bestå av tjänstemän, representan- ter från organiserade intressen och välgörenhetsorganisationer och privata före- tagare. Det de har gemensamt är att de har vissa sammanfallande intressen av att genomföra en politik. Emellertid har de även delvis motstridiga intressen, varför själva implementeringen i denna ansats blir en kontinuerlig förhandling. På samma sätt som vår tidigare beskrivning av governancestyrning så handlar det om att aktörerna är autonoma i förhållande till varandra och att en aktör inte kan styra över någon annan aktör varför det är nödvändigt med någon form av gemensam kognitiv ram, som exempelvis en gemensam ”vision” (Exworthy & Powell, 2004). Ett exempel kan vara att EU eller stater avsätter en summa pengar för ”utvecklingsprojekt” gällande ett visst syfte, där det konkreta innehållet i pro- jekten formas av deltagarna själva. Till viss del kan de två implementeringspro- jekt som studeras i detta kapitel sägas vara av denna art, och som redan framgått har denna form för styrning visst drag av mode. Som också framgick i kapitel 5 så förväntas framförhandlad konsensus öka styrningens legitimitet och effekti- vitet, samt minska staters (eller EU:s) överbelastning. Samtidigt som det är vik- tigt att betona denna styrningsmodells aktualitet, saknas inte äldre exempel, så- som den klassiska svenska arbetsmarknadspolitiken som kan sägas åtminstone delvis vara framförhandlad av staten och olika intresseorganisationer i förening. Grundtanken i denna korporativa modell var att närvaron av ”intressenter” skulle säkra styrningens legitimitet och samtidigt ge intressenterna infl ytande. Likheten mellan korporatismen och nyare idéer om ”partnerskap” har också no- terats av andra statsvetenskapliga forskare (Forsberg 2000).
Politisk_styrn1b.indd 142
Inom den visionära styrningsdiskursen fanns tron på en grundläggande om- vandling av bland annat statlig förvaltning och skola till följd av IT. Inom just dessa områden har också tämligen konkreta ambitioner formulerats: inom för- valtningsområdet pågår ett tämligen omfattande arbete kring den så kallade 24- timmarsmyndigheten, medan det på skolområdet lanserades en stor satsning IT i skolan (ITiS) 1999-2002. Inom vårt forskningsprojekt har vi specialstuderat dessa båda satsningar och resultaten från dessa studier ligger till grund för detta och nästa kapitel. I detta kapitel gör vi en renodlad implementeringsstudie där vi studerar om beslutsfattarnas ambitioner med satsningarna har förverkligats – om de som har haft till uppgift att genomföra styrningen har kunnat, förstått och velat genomföra styrningen – samt vilken form implementeringen har fått: uppifrån och ner, nerifrån och upp eller nätverk. I kapitel 8 koncentrerar vi oss mer på hur verksamheterna utvärderas.
Fallet 24-timmarsmyndigheten
Bakgrund
Som redan nämnts så har tankarna om en mer effektiv, billigare och mer servi- ceinriktad offentlig förvaltning vid införande av IT en historia som i vissa fall går tillbaka till 1960-talet. Dessa tankar fanns också med i IT-kommissionens första rapport: Vingar åt människans förmåga (SOU 1994:118) och dras ytterligare fram i den stora IT-propositionen 2000 (1999/2000:86), i vilken man också ang- er att staten ska vara ”ett föredöme som aktiv användare av informationsteknik i den egna verksamheten och i samverkan med företag och medborgare” (ibid:100). Dessa ambitioner upprepas också i IT-kommissionens slutrapport Digitala
tjänster – Hur då?: En IT-politik för resultat och nytta (SOU 2003:55).27 Utanför
det rent IT-politiska arbetet så har tankarna funnits hos olika förvaltningspoli-
tiska reformatorer28 sedan 1980-talet och man kan säga att dessa idéer förenas
med IT-politiken och presenteras på nytt i samband med arbetet med den för- valtningspolitiska kommissionen 1997/98 under begreppet ”24 timmarsmyn- digheten”. Begreppet stammar enligt våra uppgifter från det engelska ”24/7 Agency”, som första gången presenterades i en australiensisk handlingsplan i vil- ken man också lanserade en fyrastegstrappa för att mäta nivån av 24-timmars- myndighen (se fi gur X). Den ska ses som en utvecklingstrappa som förvaltning- en ska använda för att ”mäta” hur långt man har kommit i sitt arbete med att implementera visionen.
27 Likaså återfinns frågan i propositionen Åtgärder för att bredda och utveckla användningen av informa-
tionsteknik (prop. 1995/96:125); Förvaltningspolitiska kommissionens betänkande I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57); Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136); Regeringens för- valtningspolitik (Rskr 2000/01:151) med flera utredningar.
28 Se t.ex. utredningen Samordnad samhällsinformation (SOU 1984:68).
Politisk_styrn1b.indd 143
Figur 1 Källa: Statskontoret 2001:21, s. 46
Denna modell övertogs sedermera av en tjänsteman på Statskontoret:
Jag lanserade begreppet 24-timmarsmyndighet under viss vånda…[folk sa].. ”det låter som seven-eleven”! Offentlig verksamhet är alldeles för seriöst för att […] Ja, men vi ville ha ett catchy word som fångade det här från något ut- av ett medborgarperspektiv eller ett kundperspektiv.
Skillnaden mellan detta begrepp och det äldre begreppet ”elektronisk förvalt- ning” är att man från regeringens sida önskade framhäva serviceinriktningen snarare än bara en effektivisering av förvaltningens interna arbetsprocesser. På samma sätt ville man från regeringens sida också markera att det nu handlade om hela den offentliga sektorn och inte bara de statliga myndigheterna. Den övergripande visionen är dock en omfattande revolution av svensk förvaltning vilket kan bevittnas i detta tal av det ansvariga statsrådet Gunnar Lund:
Visionen är en offentlig förvaltning där medborgarna inte ska behöva bekymra sig över hur ansvaret för olika samhällsuppgifter är fördelat. En kontakt ska räcka för att framföra ett ärende. Det kräver en nätverksförvaltning som medborgarna upplever som en sammanhållen enhet. Samtidigt är det viktigt att inte ansvars- utkrävandet för den skull urholkas. De traditionella kontaktvägarna måste även fi nnas kvar så att alla människor kan nyttja den offentliga servicen (Gunnar Lund, tal vid ITOS i Lund, 21/10 2003, vår kursivering).
Politisk_styrn1b.indd 144
För att nå en nätverksförvaltning så krävs det att man gör om stora delar av den verksamhetsorganisation (med bitvis vattentäta skott mellan regering, statliga myndigheter och kommuner/landsting) och de verksamhetsstrukturer som idag kännetecknar svensk förvaltning, och i framtiden gentemot medborgarna fram- står som en ”sammanhållen enhet”. Snarare än att tänka på den offentliga för- valtningen som uppdelad mellan olika funktionella eller geografi ska delar så ska man utifrån medborgarens perspektiv se till de konkreta behoven hos medbor- garen (som ibland även benämns ”brukare” och i ett par skrifter ”kund”). Utformandet och beredandet av policyn ligger i dagsläget på olika aktörer som har getts olika uppgifter, men som i regeringens uppdrag uppmanas till att sam- arbeta. På den så kallade 24-timmarsmyndighetens hemsida så anges det att föl- jande grupper arbetar med 24-timmarsmyndigheten:
• 24-timmarsdelegationen (utredning under regeringen, Finansdeparte- mentet)
• Nämnden för elektronisk förvaltning, e-nämnden (nämnd med rätt att utfärda tekniska standarder för myndigheter)
• Statens e-forum (samarbetsorgan för statliga myndigheter)
• Sambruksplattformen (samarbetsorgan för kommuner och landsting) • VISAM (samarbetsorgan mellan några större statliga myndigheter) • IT-politiska strategigruppen (nätverksgrupp knuten till Näringsdeparte-
mentet)
I dessa grupper så sitter det framförallt representanter från olika (primärt större) statliga myndigheter, representanter från Sveriges kommuner och landsting (SKL), samt vissa enskilda kommuner. Sambruksplattformen är i detta samman- hang en ganska speciell form av organisering – den utgör en form av interkom- munalt nätverkssamarbete i vilket ett 80-tal svenska kommuner deltar som nå- gon form av ”aktieägare” i konkreta utvecklingsarbeten, med Statskontoret som aktiv bisittare och med stöd av ett privat konsultbolag. Tillkommer gör också en rad nätverk som nästan uteslutande arbetar med att lösa vissa tekniska pro- blem:
• Nätverket 24-timmarswebben • Nätverket XML-akademin
• Nätverket för bättre systemutveckling/förvaltning (NSUF) • Nätverket för informations- och IT-säkerhet (SNITS) • Diarier på Internet (e-Diariet)
Politisk_styrn1b.indd 145
Statskontoret har suttit med i alla grupper, utredningar och nätverk som har inrättats och har tilldelats en speciell ”stödjande roll” eller ”stabsfunktion” i de fl esta av de aktiviteter som omgärdar förverkligandet av 24-timmarsmyndighe- ten. Många har också varit initierade av Statskontoret enligt det uppdrag som de har fått från regeringen (Ju2001/4270F). Det ska också nämnas att en aktuell utredning (SOU 2005:32) föreslog att arbetet med 24-timmarsmyndigheten/ nätverksförvaltningen samlokaliseras så att e-nämnden, 24-timmarsdelegatio- nen samt de delar av Statskontoret som arbetat med 24-timmarsmyndigheten hamnar i en helt ny myndighet för förvaltningspolitisk utveckling. Denna myn- dighet, Verket för förvaltningsutveckling (Verva), påbörjade sin verksamhet un- der 2006. Förutom denna omfångsrika grupp av aktörer så ska man givetvis inte glömma bort alla de statliga myndigheter, landsting och kommuner som är de som i realiteten ska genomföra visionerna om en nätverksförvaltning.
Målen för alla de olika grupperingarna har varit att de ska vara ”åtgärdsinrik- tade”, vilket i många av våra intervjuer avspeglas som en kritik av den hittills