”Men hur jag än lyssnade hörde jag honom, precis som alla de tidigare, bara tala om friheten och inte en antydan, inte ett enda ord om den uteblivna soppan.” Så uttrycker sig hjälten i Imre Kertesz’ Mannen utan öde (2003), förvirrad över den störning i den dagliga rutinen (nyheten att man tagit över lägret från tyskarna) som i historiens ljus ter sig som befrielsens timme i Buchenwald. För Kertesz’ hjälte är de konkreta erfarenheterna, vardagens repetetiva rutiner, allt, framti- dens abstrakta förväntningar ingenting. Därför överskuggar soppans uteblivna ankomst den abstrakta friheten. I vår tids offi ciella samhällsspråk är det närmast motsatsen som gäller – framtiden betyder allt, erfarenheterna ingenting.
Detta kapitel ska ägnas åt det svårfångade fenomen som styrning med visio- ner (förr kanske man skulle ha sagt styrning med ideal eller utopier) utgör. Själv- fallet används betydligt mer konkreta styrmedel, såsom regler och pengar, för att realisera visionerna. Men det går inte att bortse från att visionerna i sig är sty-
Politisk_styrn1b.indd 63
rande, kanske helt fundamentala, för att den mer handfasta styrningen ska lyck- as eller åtminstone accepteras av de fl esta, såsom vi antog i fallet med skolan ovan, och som det också kanske fi nns skäl att anta gällande den reformatoriska socialdemokratin och den revolutionära marxismen under 1900-talet. Dessutom kan givetvis regel- och resursskapandet styras av de visioner som fi nns. Visionär styrning kan således defi nieras som en form av styrning med hjälp av auktorita-
tiva defi nitioner av framtiden. Genom att fastställa en speciell samhällsutveck-
ling, peka ut vissa utvecklingsfaktorer som tvingande och i enlighet med denna utvecklingsmodell defi niera bestämda aktörsroller för exempelvis stater, företag, organisationer och individer får denna visionära styrning en maktpotential. Detta gör det lämpligt att tala om en visionär styrningsdiskurs. Exemplet som studeras i detta kapitel är visionen av Sverige som informationssamhälle, som kom att målas upp i en rad uttalanden, debatter och texter från 1994 och framåt. Innan vi går in på denna fallstudie måste dock två frågor besvaras: På vilket sätt kan bilder/diskurser av framtiden få en tvingande eller åtminstone styrande ka- raktär? Hur ska begreppet ”diskurs” förstås i enlighet med det policyanalytiska ramverk som ritades upp i kapitel 2 och det institutionalistiska betraktelsesättet i kapitel 3?
Inspirationen till begreppet visionär styrning har vi fått från den tyske be- greppshistorikern Reinhart Koselleck (1985, 2004). För att göra introduktionen till hans tankar kort och lättfattlig kan vi ta ett konkret exempel. Svenska chefer för offentliga verksamheter ägnar numera stor uppmärksamhet åt att formulera mål och planer för verksamheten. Detta är viktigt för att få verksamheten att uppfattas som en sammanhängande organisation med ett tydligt syfte som ska- par meningsfullhet i medarbetarnas aktiviteter. Vidare fi nns föreställningen att fastställande av mål är ett viktigt (om inte det viktigaste) sätt(et) att styra sin verksamhet. Å andra sidan kan man undra varför ibland månghundraåriga verk- samheter helt plötsligt behöver mål för sin verksamhet. Har de aktiviteter som pågått inom verksamheten på den tiden då det inte fanns mål varit fullständigt planlösa och irrationella? (Yanow, 2000:77–78.) Genom att ställa denna fråga gör man emellertid ett felslut. Målsättningarna rör sig på en annan nivå än de kon- kreta aktiviteterna, en nivå som ibland kallas symbolisk eller rituell, men som framför allt uttrycker en i själva verket ytterst komplex historiefi losofi sk teori om verksamheten som ett fenomen i ständig utveckling från forntid till framtid, där nuet utgör en övergångsfas till (den vanligtvis dramatiska) framtiden. Det var denna förväntningshorisont angående skolan som vi diskuterade i inledningen till kapitlet.
De konkreta aktiviteterna har en helt annan karaktär som bygger på cirklar, upprepning och repetition i enlighet med det institutionella perspektiv som sta- kades ut i kapitel 3, dvs. medarbetarna genomför mer eller mindre samma upp- gifter dag efter dag, år efter år (och det är detta som vår främmande besökare snarast skulle se vid ett skolbesök) – soppan anländer alltid vid samma tidpunkt. Med Kosellecks (2004) terminologi kan vi kalla målsättningarna för förvänt-
Politisk_styrn1b.indd 64
ningshorisonter och de konkreta aktiviteterna för erfarenhetsrum. Trots att erfa- renhetsrummet ser helt annorlunda ut än förväntningshorisonten försiggår någon form av påverkan på ett idémässigt plan, vilket gör att exempelvis sko- lan kan betraktas som ett samhälleligt frälsningsprojekt, oaktat den stora skill- nad som fi nns mellan sådana idéer och den konkreta verksamhet som pågår i skolan. Det är denna idémässiga påverkan som är i fokus för Kosellecks under- sökningar (som han kallar ”begreppshistoria”) och som vi här kallar för visio- när styrning.
Koselleck spårar framtidens ankomst till åren kring den franska revolutio- nen, där en uppfattning slår rot att historien inte upprepar sig och går i cirklar, vilket varit det naturliga betraktelsesättet tidigare, utan tvärtom ständigt utveck- las till något kvalitativt nytt – tiden blir en kraft hos historien som Koselleck sä- ger. På grund av denna ständiga förändring kan vi heller aldrig lära av våra erfa- renheter, utan måste i stället mobilisera inför framtidens ”permanenta revolu- tion” som Marx uttryckte det (ibid:103). Koselleck illustrerar med själva begrep- pet ”revolution”, som tidigare uppfattats som ett återvändande till ett tidigare tillstånd: ”Jag har i denna revolution sett en cirkulär rörelse” sammanfattade Hobbes tjugo års erfarenheter av den engelska anarkin på 1600-talet från mo- narki till demokrati till diktatur till oligarki och åter till monarki (ibid:92). I dagspolitiken är ett sådant tänkande numera uteslutet – i uttalandet ”[d]et be- hövs en ny vision för hur skolans IT-användning bör se ut” (Ds 2002:19, s 38) ligger betoningen på ”ny”. Eftersom historien ständigt är på väg mot framtiden är det en logisk omöjlighet att det gamla kommer tillbaka. Detta utvecklingstän- kande har lett till det rastlösa prognostiserande och projekterande inför framti- den som karakteriserar västerländskt samhällsliv och kanske speciellt väster- ländsk reformpolitik, och har skapat framtidsorienterade begrepp såsom reform, liberalism, socialism, globalisering, informationssamhälle – ”begrepp som strängt taget är föregripanden” (Koselleck, 2004:160) av tillstånd som ännu inte inträffat, men som ändå förmår styra människor och legitimera politiska hand- lingar. Ja, denna ”historiens egenmäktighet” kanske ligger bakom hela det väster- ländska utvecklingsundret (ibid:80).
Men hur genomförs då detta abstrakta utvecklingstänkande i verklighetens policyprocesser? Här menar vi att det systematiska talet om framtiden kan ses som en diskurs. Diskurser kan defi nieras som systematiska representationer av verkligheten (mestadels språkliga) med normerande ambitioner (jfr Hall, 2003). Med normerande ambitioner menar vi att diskurser skapar vedertagna defi ni- tioner, kategoriseringar och identiteter – de ”ordnar” den sociala världen. Även om det är svårt att avgränsa en diskurs så kan man för enkelhetens skull säga att allt pratande och skrivande kring en viss fråga som samtidigt försöker normera eller defi niera frågans ämne och gränser utgör en diskurs. Om vi tar IT som ex- empel så utgörs diskursen om ”IT” av de ordnande normer och defi nitioner, kategorier och identiteter som uppkommit kring IT. Diskursen avgränsas genom att relateras till andra diskurser – i exemplet IT sådant som datorer, infrastruk-
Politisk_styrn1b.indd 65
tur, tillväxt, lärande – som samtidigt bidrar till att skapa diskursens innehåll (Foucault, 1991a). Det behöver inte bara förekomma en diskurs kring t.ex. IT – det kan fi nnas många, speciellt om man studerar diskurserna historiskt. Begrep- pet diskurs är en analytisk konstruktion som syftar till att förstå hur männis- korna konstruerar och beskriver sin sociala värld. I realiteten är gränserna mel- lan diskurser och inom diskurser högst fl ytande.
Ett systematiskt språkanvändande uppstår när ett begrepp utvecklas, exem- pelvis ”IT” eller ”informationssamhället”, och vi kan i analytisk mening tala om en diskurs när vi har ett specifi kt system av representationer eller bilder av verk- ligheten i text eller andra medier kring ”IT” eller ”informationssamhället”. Med ”bilder av verkligheten” ska här inte förstås att diskurser utgör avspeglingar av ”verkligheten som den egentligen är” – snarare bidrar diskurser till att skapa verkligheten med hjälp av språket. Diskursen kan sägas bli politisk när den får normgivande eller reglerande ambitioner; den blir specifi k eller urskiljbar ge- nom att relateras till andra begrepp, dvs. ”IT” är inget i sig självt utan konstrueras genom relationer till andra begrepp/diskurser, exempelvis ”media”, ”kunskap”, ”information”, ”lärande”, ”teknik” etc. Därmed har vi en IT-politisk diskurs när det fi nns ett gemensamt norm- och referenssystem rörande den politiska bety- delsen av ”IT”, men det kan givetvis också tänkas att det fi nns fl era diskurser om IT. En sådan diskurs kan genomsyra de abstrakta mål som det talades om ovan, utan att vare sig diskursen eller målen som är ett uttryck för diskursen når kon- takt med den vardagliga praktiken av direkta erfarenheter av IT (men detta är en öppen och empirisk fråga).
Den viktigaste anledningen till att introducera diskursbegreppet i detta sam- manhang är att det innehåller en maktförståelse av policyprocessens ramar som ofta saknas i policyanalyser. Inom ramen för de relationella hopkopplingar av t.ex. IT, kunskap, lärande och informationssamhälle som skapar diskursen, ska- pas också olika subjektspositioner, vad Foucault kallar ”subjektifi ering” (Fou- cault, 1983) och som man med ett mer vanligt begrepp kan benämna ”identitets- skapande”. Foucault har i sina studier analyserat framväxten av sjuka, sinnessju- ka, brottsliga och perverterade subjekt (eller identiteter). Dessa subjekt ska inte förväxlas med vanliga människor, de utgör snarare diskursiva konstruktioner – effekterna av ett slags ”sanningsspel”:
the games of truth and error through which being is historically constituted as experience; that is, as something that can and must be thought. What are the games of truth by which man proposes to think his own nature when he perceives himself to be mad; when he considers himself to be ill; when he conceives of himself as a living, speaking, laboring being: when he judges and punishes himself as a criminal? What were the games of truth by which hu- man beings came to see themselves as desiring individuals? (Foucault, 1992: 6–7)
Politisk_styrn1b.indd 66
Trots att dessa subjektspositioner alltså är konstruktioner implicerar de ändå maktrelationer. Subjektifi eringen (eller identitetsskapandet) innebär nämligen att de som defi nieras in i en särskild kategori kan bli föremål för handfasta for- mer av disciplinering (såsom sinnessjuka, elever och värnpliktiga) eller mer ge- nerella policies som riktar sig till dem inte som människor, utan som subjekt inom en viss kategori (såsom invandrare eller människor utan kunskap om IT). I kapitlet kommer därför skapandet av olika ”aktörsroller” inom diskursen att ses som en form av subjektifi ering.
På vilket sätt kan då förståelsen av den visionära styrningen som diskurs kopplas till det policyanalytiska ramverk som utvecklats tidigare i boken? Ett problem är förstås att samhällsvetare rör sig inom helt olika genrer och således också utvecklar olika språkbruk. Inom traditionell policyanalys är därför dis- kursbegreppet frånvarande, medan däremot delar av nyinstitutionalismen tagit intryck av diskursanalysen. En första fråga är hur man skiljer de olika begreppen åt, medan en vidare fråga är huruvida det fi nns någon poäng med att använda de olika begreppstraditionerna tillsammans.
För att börja bakifrån så tror vi defi nitivt att det fi nns en poäng med att an- vända ett diskursperspektiv som ett hjälpmedel vid policyforskningen. E.E. Schattschneider skrev redan 1960 i The Semisovereign People att själva defi nitio- nen av handlingsalternativen i inledningen av en policyprocess utgör ”the su- preme instrument of power” (1960:66). Från Schattschneider och framåt har därför forskare fokuserat skapandet av den politiska dagordningen (eller ”agen- da-setting” för att ta det engelska ordet) i form av problemidentifi ering, -formu- lering och -defi nition som ett centralt politiskt maktmedel, och detta fokus har återkommit i senare års intresse för ”inramning” (”framing”, Payne, 2001) och kategorisering (Bacchi, 1999; Tilly, 2000) av olika frågor. Dessa defi nitioner och formuleringar förutsätter samtidigt att olika handlingsalternativ defi nieras bort – makten aktualiseras alltså kanske inte när det formella beslutet tas, utan redan när frågor betraktas som självklara politiska frågor eller icke-frågor. Hur en fråga hanteras på denna grundläggande nivå tenderar att vara avgörande för organise- ring, beslutsfattande och eventuell institutionalisering av ett policyfält, något som i förra kapitlet fångades i begreppet ”formativa moment”. Däremot har po- licyanalysen ofta saknat en vidare teoretisk föreställning av vad det egentligen är som formar problemdefi nitioner, aktörers val av preferenser samt organisato- riska lösningar.
Inom nyinstitutionalismen anses institutioner i termer av stabiliserande ruti- ner, regler, normer och värderingar vara de fenomen som strukturerar dagord- ningen. Vi anser det emellertid olyckligt att ge begreppet ”institution” en så vid innebörd, då den skiljer sig starkt från vardagsanvändningen som vanligen refe- rerar till någon form av formaliserad organisation/myndighet (t.ex. ”statsveten- skapliga institutionen i Lund”) eller formaliserat regelsystem (kring t.ex. bröl- lop). Vi menar därför att institutioner bör ses som formaliserade ”auktorise- ringar” av diskursiva defi nitioner (Åkerstrøm Andersen, 1995:22). Arbetsmark-
Politisk_styrn1b.indd 67
nadsstyrelsen har skapats som en formaliserad institution utifrån en arbets- marknadspolitisk diskurs, men får sedan ett ”eget liv” i enlighet med den institu- tionella teorin om spårbundenhet. Med andra ord är institutioner ett slags ”frusen diskurs”. Institutionen har därmed fasta gränser medan diskursen/erna (om arbetsmarknadspolitik) fortsätter att fl yta genom och över de institutio- nella gränserna. Således kan den institutionella organiseringen ses som succes- siva avlagringar av olika diskurser på samma sätt som skikten i ett arkeologiskt utgrävningsområde inom vilka diskurser fortsätter att brytas mot vardagliga praktiker och erfarenheter – vilket samtidigt innebär att gamla institutionella arrangemang kan tillerkännas ny mening genom diskursiv förändring. Newman exemplifi erar relationen mellan diskurs och institutionalisering med hjälp av den managementdiskurs som slog igenom inom brittisk förvaltning under 1980- talet:
A classic example here is the discourse of managerialism which reordered re- lationships within public service organisations in the 1980s and 1990s, which offered new kinds of identity for professionals and bureaucrats, and which prioritised decision-making based on criteria of organisational effi ciency and success. (Newman, 2001:30)
Här ser vi alltså ett tydligt exempel på hur gamla institutioner tillerkänns ny mening med hjälp av nya diskurser: plötsligt blir de ”företag” i enlighet med en ny diskurs. Detta innebär inte nödvändigtvis att de gamla meningarna försvin- ner – som Newman hävdar så tenderade snarare institutionaliserade föreställ- ningar om hierarki och marknadsdiskurser att leva vidare sida vid sida inom förvaltningen för att så småningom även kompletteras av ”New Labours” idéer om nätverk och governance (ibid; Pierre, 2001; se vidare kapitel 5).
Därmed har vi också nått fram till svaret att såväl diskursanalytiska som in- stitutionella perspektiv har mycket att bidra till policyanalysen. ”Policies” bör ses som handlingsinriktningar som är betydligt mer konkreta än diskurser, även om gränsen förstås kan vara fl ytande – exempelvis kan managementdiskursen göras om till en konkret policy inom en organisation. ”Policies” är också något som man kan besluta om på ett annat sätt än diskurser. I ett policyprocessperspektiv infl ueras defi nitionerna av problem och lösningar däremot av diskurser och in- stitutionella konstellationer (Newman, 2001:30). För att få förståelse för ”mak- ten över den politiska dagordningen” menar vi således att man bör undersöka såväl diskurser som institutioner (detta kan för övrigt i lika stor utsträckning gälla makten över det politiska genomförandet som vi återkommer till i kapitel 7). Detta innebär emellertid inte att policies och beslut bör ses som förutbe- stämda av diskurser och institutioner – de val som aktörer gör vid olika tillfällen tillhör nämligen erfarenhetsvärlden som i en helt annan grad än förväntnings- horisonten är styrd av situationens omständigheter (dvs. direkta erfarenheter), ofta av rent slumpmässiga faktorer (vilket vi återkommer till i kapitel 6).
Politisk_styrn1b.indd 68