När det gäller svensk data- och IT-politik borde man tycka att målsättningarna med en ständigt förändrad teknik och med ständigt nya användningsområden, borde ha ändrats under de ca 50 år som beskrivits från det att Sverige fi ck en of- fi ciell datapolitik till dess att IT-kommissionen tillsattes. Även om det under åren har skett vissa förskjutningar mellan om det är ett utvecklings-, spridnings- eller konsekvensperspektiv (se Lindkvist, 198412) som har stått i centrum för po-
litiken har de övergripande målsättningarna varit stabila från det att politiken i början av 1970-talet blev till mer än bara ren ”inköpspolitik för datorer”. Man kan bara jämföra vad som beskrivs som viktigt att beakta i 1974 års Dataindu-
striutredning med IT-propositionerna år 2000 och 200513
12 Den första perioden med Matematikmaskinnämnden under 1950-talet beskrivs hos Lindkvist som utvecklingsstyrning, medan konsekvensstyrningen skedde under 1970-talets ifrågasättande av data- tekniken. De mellanliggande perioderna och även från 1980-talet kännetecknas av en spridnings- styrning i vilken tyngdpunkten inom politiken ligger på att sprida användandet av tekniken. 13 När det gäller den senaste IT-propositionen har vi varit tvungna att genomgå de respektive politik-
områdena i propositionen då målsättningarna ”kvalitet”, ”hållbar tillväxt” och ”tillgänglighet och säkerhet” ska täcka allt och där initiativen är klart specificerade till respektive politikområde. Dess- utom skriver man att den nya propositionen i stora drag (med undantag av ökat fokus på miljö) följer propositionen från 2000.
Politisk_styrn1b.indd 51
Tabell 5. Källor: SOU 1974:10, s. 249; prop. 1999/2000:86; prop. 2004/05:175.
1974 2000 2005
Ekonomi Sveriges internatio-
nella beroende
Tillväxt Tillväxt
Arbete Sysselsättning Sysselsättning Arbetsmiljö
Beskydd Den personliga inte-
griteten
Livskvalitet Personlig integritet,
informationssäker- het
Miljö -- Hållbart samhälle Hållbar utveckling,
”det gröna folkhem- met” Demokrati Demokratiserings- strävanden i företag och förvaltning Demokrati och rätt- visa, jämställdhet och mångfald Tillgänglighet, jäm- ställdhet Regionalpolitik, tillgänglighet
Lokaliseringsfrågor Regional utveckling Öka användandet
hos särskilda grup- per.
Förvaltning -- Effektiv offentlig
förvaltning
Effektiv statsförvalt- ning
Med reservation för att politiken delvis har förändrats genom nedtoningen av den svenska neutraliteten som en konsekvens av det kalla krigets slut 1989 (som i ett historiskt institutionalistiskt perspektiv defi nitivt får räknas som en ”exogen chock”) och den gradvisa ökningen i betydelse av miljöfrågorna under framfö- rallt 1980-talet, fi nns det en betydande kontinuitet i den statliga politiken. Mål- sättningarna inom svensk data- och IT-politik har alltid varit förbundna med de övergripande svenska, och i stora drag socialdemokratiska, allmänpolitiska må- len om bl.a. full sysselsättning, demokrati (förstått som tillgänglighet och delta- gande) och en aktiv regionalpolitik. För att använda Campbells modell om insti- tutioner och idéer (se tabell 4) kan man säga att idéerna och förslag på policyfö- reställningar inom svensk data- och IT-politik har varit någorlunda stabila över tiden med undantag av att allmänhetens åsikter under en viss period kom att påverka legitimiteten för politiken. Framförallt har de normativa ramarna, för- stått som symboler och begrepp som kan legitimera policyn, genom hela perio- den pekat på datorer som framtida redskap för att lösa en rad problem i samhäl- let. Man kan också iaktta att de kognitiva paradigmen i policyn hela tiden har pekat på ett begränsat antal lösningar på problemet i vilken spridning av datorer till olika delar av samhället har betraktats som den enda riktiga lösningen.
Politisk_styrn1b.indd 52
I det avseendet ska man också tillägga att data- och IT-politiken aldrig har haft en egen ”identitet” vilket exempelvis är fallet med arbetsmarknadspolitik eller miljöpolitik. Som Hans Glimell uttryckte det redan på 1980-talet i sin diskussion av den svenska datapolitikens historia:
Men datafrågorna tycks i högre grad […] i stort sett sakna institutionell för- ankring eller annan fastare grund. Forskningspolitiken kan ju trots allt stödja sig på bl.a. högskolesystemet. Och som någon litet frustrerat uttryckt saken ”energipolitiken har till skillnad från datapolitiken, åtminstone en fast punkt i termodynamikens andra huvudsats” (Glimell, 1989:31).
Som en konsekvens av detta har behovet av en särskild data- eller IT-politik ock- så ifrågasatts under årens lopp vilket följande citat från en person som var med- lem i både Datadelegationen och en av de senare IT-kommissionerna illustre- rar.
[…] det är samma sak som [har] diskuterats: behövs det en IT-politik eller inte? Den diskussionen har varit kontinuerlig och väldigt lik med samma ar- gument [och med samma] aktörer som har sagt samma sak sedan slutet av 70-talet, ännu tidigare, början av 70-talet. Så den är inte bara kontinuerlig ut- an den är nästintill identisk, om ni läser tidningsurklipp från den tiden så får ni själv se, det är precis samma diskussion.
Vi menar mot bakgrund av vår studie av de formativa momenten att data- och IT-politiken efterhand har kommit att handla om ett begränsat antal sakpolitis- ka frågor som ”hänger med” oavsett tidsålder. Det är frågan om rationalisering av den offentliga administrationens användande (som har följt med sedan 1950- talet), det är frågan om registrering och personlig integritet, frågan om IT som tillväxtfaktor och slutligen frågan om IT och sysselsättning (även om denna har kommit att förskjutas mer i riktning mot utbildning och kompetensutveckling på samma sätt som övrig arbetsmarknadspolitik). Gradvis tillkommer det även nya frågor. Som vi kommer att visa i kapitel 6 inkorporerades frågan om infra- struktur under 1990-talet i IT-politiken (som ett resultat av avregleringen och privatisering av svenska statens telemonopol). De gamla frågorna försvinner dock inte och på gamla institutionella ramar bygger man ett lager av nya normer och riktlinjer ovanpå gamla lager (för att använda Streecks och Thelens be- grepp).
När det gäller formerna för att organisera politiken kan man spåra den sek- torsövergripande karaktären redan från slutet av 1970-talet. Som en konsekvens av att frågorna sägs beröra merparten av de traditionella departementen (och även riksdagens utskott) hamnar frågorna lätt mellan två stolar och det har i sin tur konsekvens för hur man väljer att organisera frågorna. Intressant är att frå- gan om datapolitikens berättigande som eget policyområde, med någon form av
Politisk_styrn1b.indd 53
självständig organisering i form av myndighet eller ej, är en fråga som hela tiden har varit aktuell (vi återvänder till detta i kapitel 6). En av våra intervjuperso- ner som har deltagit dels som ledamot i tre olika utredningar (inklusive IT- kommissionen), dels som inkallad expert i ytterligare ett par utredningar se- dan 1970-talet förklarar det med osäkerheten (eller kanske okunskapen) hos politikerna:
Det är ett överraskningarnas område. Det har visat sig svårt för politiker att få säkra fotfästen, man har svårt att se konsekvenserna av strategier. Jag har ju speciellt upplevt det på integritetsskyddsområdet, men också i andra sam- manhang. Jag upplever det med de erfarenheter som jag har råkat få som ett problematiskt politikområde där politikerna har svårt att orientera sig. Delvis som en konsekvens av den sektorsövergripande karaktären på data- och IT-frågorna och delvis som en följd av att frågorna i långa perioder inte har till- dragit sig något intresse från riksdagens partier och regeringen, har det utveck- lats en tradition för att hantera data- och IT-frågor i olika typer av ”partssam- mansatta, beredande och bevakande organ” (framförallt i form av offentliga ut- redningar) med en ”mjuk administrativ form” snarare än att tillsätta en särskild myndighet eller ett departement och/eller att låta frågorna bli behandlade lag- stiftningsvägen i riksdag och regering. Trots att olika instanser vid olika tidpunk- ter har föreslagit upprättandet av en eller fl era särskilda myndigheter för data- och IT-politik har dessa förslag nästan alltid avvisats. Man har föredragit att be- handla (eller, kanske mer korrekt, gömma undan) frågorna i tillfälliga utred- ningar.
Datadelegationen under 1980-talet utgör i detta sammanhang en urtyp för organiseringen och uppvisar många gemensamma drag med den senare IT- kommissionen. Även om medlemmarna i dessa utredningar tycks ta sina upp- drag på fullt allvar verkar det som att när frågan väl är utredd fi nns det mycket lite intresse hos berörda organ (bl.a. riksdagen, departement och myndigheter) för att gå vidare med rekommendationerna. Snarare skjuts frågorna på framti- den och man återvänder ofta till utgångsläget ett par år senare med att ånyo (om-) defi niera frågorna som sektorsövergripande varefter regeringen tillsätter ytterligare en utredning. Undantag från detta institutionella arv tycks enbart gö- ras när det antingen fi nns ett visst parlamentariskt intresse (såsom i fallet med integritetsdiskussionen på 1970-talet som faktiskt ledde till bildandet av Datain- spektionen), eller när de blir införlivade i ett annat policyområde som exempel- vis näringspolitiken (där t.ex. det nationella mikroelektroniska programmet hade förhållandevis lite med det datapolitiska arbetet att göra). Samtidigt fi nns det all anledning att framhäva att Datadelegationen i sin samtid avvek från den gängse formen av offentligt utredande. Man tillsatte ett statsråd som ordförande och man gav delegationen ett mer sektorsövergripande och längre mandat. Även detta var något som följde med i den senare IT-kommissionen. Som sekreteraren
Politisk_styrn1b.indd 54
i den första IT-kommissionen (och dessförinnan medlem i en rad utredningar under 1970-talet) säger:
Men […] det var väldigt ovanligt, för vårt offentliga utredningsväsende är så att man utser en utredare, eller ordförande i en utredning som levererar till statsråd. Så det är inte statsrådet själv, utan det är fristående krafter. Och de här utredningarna, de ska ju vara befolkade med … ett visst mått av frihet i analysen, är det tänkt.
När det gäller aktörerna i svensk data- och IT-politik fi nns det all anledning att diskutera förekomsten av en speciell policygemenskap (policy community) som tycks återkomma i alla utredningar, delegationer och kommissioner. Enligt Marsh (1998:14; jfr Kingdon, 2003:117) kännetecknas en policygemenskap i sin idealform av att den består av ett begränsat antal deltagare (och där vissa grup- per är medvetet uteslutna); det fi nns en regelbunden och högkvalitativ kontakt mellan deltagarna i vilken man avhandlar frågor som anknyter till policyfältet; värden och preferenser är stabila över tid och det råder någorlunda konsensus om detta; alla deltagarna har någon form av resurs att bibringa gemenskapen (vilket inbegriper både materiella resurser såsom pengar såväl som ”immate- riella” resurser såsom kunskap); deltagarna betraktar samarbetet som något som kan ge ett ”mervärde” utöver ens egna resurser. Slutligen bygger idealet på att aktörerna som representanter för något eller någon kan styra och påverka dem, eller det, man representerar.
Även om detta är en idealmodell fi nns det mycket i svensk data- och IT-poli- tisk historia som gör att man kan identifi era klara drag av policygemenskaper framförallt i utformandet av politiken. En jämförelse av olika utredningar från 1950-talet och framåt avslöjar en betydande kontinuitet i aktörskategorierna och även i vissa fall personsammanfall mellan olika utredningar, kommittéer osv. Dessa aktörskategorier är inte speciellt unika för data- och IT-politiken utan kan i stora drag överföras till hela det svenska utredningsväsendet.
Inledningsvis har forskarintressen från framförallt matematiska, datalogiska
och systemvetenskapliga, men även i viss mån juridiska och samhällsvetenskap- liga universitetsinstitutioner, varit representerade sedan Matematikmaskins- nämndens bildande 1948. Många av de personer som vi har stött på under vår intervjustudie har en gemensam bakgrund från studietiden i ämnet ”automatisk informationsbehandling” vid Kungliga Tekniska högskolan i Stockholm där
många beskriver sig som ”fostrade” under professor Börje Langefors.14 Detta
handlar om personer som är kvar på universitet och högskolor, men även perso- ner som idag är verksamma i annan offentlig verksamhet eller i den privata sek- torn. De har primärt representerat expertkunskapen med undantag av när man
14 Professor i informationsbehandling, särskilt den administrativa databehandlingens metodik, vid Tekniska högskolan i Stockholm 1967-80. Har fått äran för att vara den person i Sverige som först myntade ordet ”dator” för att beskriva en maskin för informationsbehandling (1969).
Politisk_styrn1b.indd 55
har diskuterat själva högskoleutbildningen eller forskningen om datorer och IT. Denna aktörsgrupp är inget unikt för IT-politiken utan är ett vanligt inslag i det svenska utredningsväsendet.
En annan aktörskategori som ska nämnas är den betydande representationen av offentliga tjänstemän från framförallt regeringskansliet som har haft fast re- presentation i de olika utredningarna. En särskilt viktig aktör i detta samman- hang har från början varit Statskontoret. Som redan nämnts var Statskontoret under stora delar av 1960-talet den i särklass dominerande aktören i svensk IT- politik. Även om Statskontoret efter hand har fått sitt infl ytande beskuret till att enbart ta sig an frågor om IT i den offentliga förvaltningen har de haft ett bety- dande infl ytande på den förda politiken. Tjänstemännens roll har ofta offi ciellt varit att koordinera involverade offentliga organ, men de har i praktiken också representerat (och bevakat) sina sektorsintressen beroende på myndighet eller departement. Det som är tydligt i form av ansvar är att det i många avseenden är samma myndigheter som (med reservation för namnändringar) har varit invol- verade. Särskilt aktörer med anknytning till forskning och utveckling (t.ex. In- genjörsvetenskapsakademien och VINNOVA) har genom historien givits cen- trala roller i utformandet av politiken. Detta bekräftar Piersons idéer om spår- bundenhet som en fråga om maktresurser: de som sitter med från början har större möjligheter att utforma de institutionella ramarna för en policy och så- lunda den fortsatta utvecklingen inom policyområdet.
En helt annan aktörskategori vi kan återfi nna i den svenska data- och IT-po- litiken är de olika representanter för de privata företag som har producerat dato-
rer eller datautrustning15. Under vissa perioder i historien har inblandningen
varit mer än bara representation i olika utredningar i det man aktivt har deltagit i olika utvecklingsprojekt tillsammans med staten. Här kan bl.a. nämnas den roll som IBM spelade under 1960-talet genom uppbyggandet av administrativ data- behandling i den svenska statsadministrationen, samt även LM Ericsson som har en lång tradition av att arbeta tätt samman med det statliga affärsverket Telever- ket (Telia) i olika forsknings- och utvecklingsprojekt.
Slutligen återfi nner vi en grupp av aktörer som härrör från den i många avse-
enden nu hädangångna korporativa styrningen i Sverige (se kapitel 2). Från 1970-talet och framåt har det varit en tradition att representanter från fackfören-
ingar och arbetsgivarorganisationer/branschorganisationer har deltagit i data- och
IT-politiken. Det är i och för sig föga förvånande då dessa i princip brukade ko- lonisera allt som hade den minsta anknytning till arbetsmarknaden, och dato- rernas roll på arbetsmarknaden var en tämligen avgörande fråga under just 1970-talet. Denna representation försvinner dock samtidigt med att avkorpora- tiseringen inleds under 1980-talet, vilket troligen innebär att samhällsintressenas genomslag i IT-politiken har förändrats (vi återvänder till denna fråga i kapitel 5 och 6).
15 Däremot enbart indirekt de privata företag som använder datorer i sin produktion eller till sin admi- nistration.
Politisk_styrn1b.indd 56
På samma sätt som det är vissa aktörer som kontinuerligt är delaktiga i data- och IT-politiken, så är det vissa grupper som helt eller delvis lyser med sin från- varo i datapolitiken. Medlemmar från riksdagspartierna kommer med i början av 1970-talet och sitter med fram till början av 1980-talet i olika utredningar. Detta tycks enbart vara en kort parentes av parlamentariskt intresse för datafrågor mellan två längre perioder där frågorna antingen klassas som rent ”administra- tiva och tekniska” eller som ”experttunga”. Lars Ilshammar skriver att IT-frågor enbart i begränsat omfång har varit ideologiska och inte har kunnat passas in i den traditionella höger-vänsterskalan inom partipolitik. Hans undersökning av motioner, propositioner, interpellationer etc. mellan 1970- och 90-talet som trots allt behandlas i riksdagen är i stor utsträckning befriade från ideologiskt grundade visioner. Som han skriver: ”Vad som politiskt bör eller inte bör göras har i regel uppfattats som identiskt med vad som tekniskt kan eller inte kan gö- ras.” (Ilshammar, 2002:306, kursiv i original.) Denna svårighet att passa in data- och IT-frågorna i en användbar partipolitisk kontext illustreras också av följande citat från en deltagare i en av 1970-talets utredningar:
Jag satt ju med i en mycket tidig diskussion på Harpsund som Olof Palme ordnade med experter och höga politiker som lite var ett embryo till Carl Bildts IT-kommission och då upplevde jag att man sökte efter ett användbart politiskt perspektiv. Men jag tror inte att man fann det i diskussionen. Jag minns att Palme tände lite på det här konceptet ”kunskapsarbete” för då var det ”arbetare” med [skratt]. Men det var mest det här: vad gör man med det här?
Slutligen kan vi konstatera att de data och IT-politiska organen i praktiken inte har lyckats att integrera användarna, i första hand de vanliga medborgarna. Trots att demokrati (och i synnerhet arbetsplatsdemokrati) har varit ett av de vikti- gaste målen för data- och IT-politiken har den grupp man vanligtvis benämner ”slutanvändare” varit i stort sett frånvarande i de olika organ som har fått upp- giften att bereda och bevaka data- och IT-frågor. Samtidigt är det den grupp som det är svårast att identifi era representanter för. Vem ska man egentligen välja? Citaten från en tidigare deltagare i många utredningar illustrerar väl problema- tiken:
Och det har alltid varit lika svårt att hitta representanter för användarna. Man går då till t.ex. skolan och man går till vården. Och det är bra, men det fi nns också stora grupper användare som inte är formaliserade. Och vad man har försökt i min värld, det är att man har sökt … fl yttat begreppet användare ut till begreppet konsument, och därmed närmat sig konsumentorganisationer- na. Och Konsumentverket har ibland fått leverera … har fått ge synpunkter på personer som ska till. Och det är ju bra, men Konsumentverket är ju allde- les för klent befolkat och har för lite resurser mot vad de borde.
Politisk_styrn1b.indd 57
Problemet med att hitta representanter från de egentliga avnämarna av politi- ken, dvs. medborgarna, är dock inte ett okänt fenomen inom svenskt utred- ningsväsende och inom partsammansatta (eller korporativa) organ. Victor Pe- stoff beskriver i en artikel problemen svenska staten har haft sedan 1940-talet med att hitta en ”genuin” konsumentorganisation som i realiteten kunde repre- sentera konsumenter (Pestoff, 1989). I brist på existerande organisationer som organiserade konsumenterna tvingades staten till slut förmå fackföreningar samt Kooperativa förbundet att träda in och ”spela” rollen som företrädare för konsu- menterna, vilket förstås visar att organisering är en central grundval för inklude- ring i svensk, politisk styrning (jfr Rothstein, 2001).