Jag tror man var oklar över vad man önskade sig. Jag tror till och med att det fanns motsägelser i vad man önskade sig. Under de olika ordförandena så har nog kommissionen också upplevts olika. Jag skulle tro att Jan Nygren uppfat- tade sitt uppdrag som hur man skulle förvalta det här arbetet som man inte riktigt visste vad man skulle göra av. För honom var det viktigt att göra det här ämbetsmannamässigt och hantera kommissionen på ett snyggt och byrå- kratiskt sätt. Det gjorde han ju också och han upplevde det väl som att kom- missionen inte motarbetade hans syften. För Ines Uusmann var det ju frågan om ett upplärande av problemen och hela kommissionen var då så bred och man hade ingen som helst erfarenhet av IT-frågor. Så det var ju egentligen en ganska smal kommission sett från politiska utgångspunkter om man nu öns- kade det. Men då så kom ju de populära personaldatorerna som absolut inte gjorde den maktlös. Och så har vi så den här fjärde kommissionen som är den mest äventyrliga, icke minst hur Björn Rosengren har sett på det. Han vill ju ha politiskt användbart stoff som vi ska se till att leverera. Och där har det va- rit en del oro i kommissionen för man har inte förstått hur man ska förklara den här uppgiften i alla lägen. Men det har ju rett ut sig som jag ser det. Om jag vore Björn Rosengren så skulle jag vara ganska nöjd med hur kommissio- nen har anpassat sig efter hans vision, vad den nu kan vara. (ledamot av IT- kommissionen)
Citatet uttrycker väl de skilda problem som en given organisering på ett policy- område kan utgöra lösningen på – från förvaltningspolitiska problem över kom- petensutvecklingsproblem till en utopisk näringspolitiks angenäma problem, där dock visionerna framstår som en smula oklara om man får döma av citatets avslutningsmening. Denna ständiga varians, eller detta ”konjunkturberoende” som en annan IT-kommissionär talar om, är något som är djupt känt bland de fl esta policyaktörer som vi träffat. Samtidigt som det fi nns en stor tröghet i de institutionella system som formellt handlägger IT-politiken vad gäller normer och rutiner, fi nns en motsvarande ”hoppighet” i vad som uppfattas som dagsak- tuella problem. Vad policyaktörerna också är medvetna om är att IT-kommissio-
Politisk_styrn1b.indd 115
nen ibland inte utgjort lösningen på något problem överhuvudtaget. Under så- dana perioder har IT-kommissionen ”fått fi nnas därför att man inte har kunnat lägga ner den om man ska vara brutal. Den har egentligen mest varit till besvär, man har inte vetat vad man ska ha den till” (ledamot av IT-kommissionen). I dessa situationer utgjorde IT-kommissionen en ”soptunna” för saker som man på central nivå inte ville veta av. Som en styrelseledamot av IT-kommissionen uttrycker det, så kan denna typ av delegering synas rationell – man har helt plötsligt en enhet där man kan stoppa undan besvärliga diskussioner utan att behöva ha alltför mycket kontakt med dem:
Rent generellt så tycker jag nog att man kunde, politiskt sett, ägnat större uppmärksamhet från ministrar och departement under åren och inte lämnat IT-kommissionen så ensam. Fast man blir slaven på triumfvagnen och man blir nästan en gisslan, kanske. För att man kan alltid hänvisa till att ”det tittar IT-kommissionen på” när det är det politiska systemet som borde göra det. /…/ Samtidigt har jag varit i kontakt med det här och sett hur överlastat det politiska systemet är. Om jag satt och var statssekreterare på Näringsdeparte- mentet och hade en IT-kommission att slänga ärenden till så skulle jag med glädje göra det, för mitt eget folk går ju på knäna. Så jag tror det är mycket praktiska skäl som gör att vi har hamnat där vi är. /…/ Det politiska systemets oförmåga att kunna hantera IT-frågan skapade IT-kommissionen.
Vad som sägs i sista meningen av citatet, hur kärnfullt det än är uttryckt, får dock anses vara en efterkonstruktion. I själva skapandet av IT-kommissionen fanns nämligen en tydlig problematik som IT-kommissionen var svaret på. Det hand- lade om statsminister Bildts, från utlandet inlånade, idéer om att sätta fart på Sverige med hjälp av IT, mot bakgrund av den djupa lågkonjunkturen och fi - nanskrisen. Problemkomplexet som satte fart på IT-politiken hade alltså med den ekonomiska krisen att göra och den diskurs kring denna som utvecklades. ”IT” blev helt plötsligt lösningen på en lång rad samhällsproblem, med tillväxten i spetsen, men tätt följd av utbildningens, kulturens, kommunikationernas, den offentliga sektorns problem, och därmed ett slags generallösning på ett annat sätt än tidigare datapolitik hade varit. Mer angenäma problem dök upp i slutet av 90-talet då Sverige upplevde en kraftig högkonjunktur som framstod som driven av IT-sektorns snabba expansion. Under perioderna 1994 samt 1999– 2000 utgjorde alltså IT-kommissionen en lösning på tydliga problem. Emellan och efter dessa perioder har det inte alls funnit tydliga och dagsaktuella problem på samma sätt.
Men vad utgör då ett problem? Mest pedagogiskt kan man besvara denna fråga genom att hänvisa till Jacobssons (1989) begrepp ”reaktiv politik”. Problem formuleras sällan av regering eller opposition själva, utan är oftast något som ”dyker upp” och som man som tjänsteman eller politiker känner att man behö- ver göra något åt. Just att problem ”dyker upp” är något vi ofta fått höra från
Politisk_styrn1b.indd 116
framför allt tjänstemän i regeringskansliet. Jacobsson säger detsamma i sin stu- die av svensk näringspolitik:
Det var vissa saker som tjänstemännen och de politiskt sakkunniga i departe- mentet betonade när det gällde arbetets inriktning. För det första hur mycket av verksamheten som styrdes av händelser i omvärlden. Initiativen till att man gjorde saker i departementet var att det någonstans hände någonting. Departementet svarade på dessa händelser, eller uppfattade att man måste svara på dessa händelser. (ibid:45–46)
Men varifrån dyker då problemen upp? I kapitel 3 fokuserades institutionella orsaker bakom den politiska dagordningen. Problem som dyker upp kan t.ex. vara institutionella rutinproblem, såsom den årliga budgetprocessen eller i IT- politikens fall, att en viss kommitté eller utredning avger ett betänkande eller avslutar sin verksamhet, varefter ansvariga beslutsfattare har att ta ställning till hur verksamheten ska fortsätta. När IT-kommissionens mandat upphörde i juni 2003, hade IT-ministern att ta ställning till problemet huruvida mandatet skulle förlängas eller om hon skulle hantera problemet på annat sätt (eller inte göra något alls). Det här handlar om internt problemskapande. Externt genererade problem fokuserades i kapitel 4 i form av dramatiska diskurser. Där noterades att politiska diskurser om IT uppstod ungefär samtidigt i ett stort antal industrilän- der jämte EU. Likheterna mellan diskurserna var påfallande. Ett tryck från mer eller mindre globala diskurser kan alltså också ses som ett problem som besluts- fattare har att hantera.
Även vad externa aktörer företar sig har stor vikt. Dramatiska diskurser kring IT formulerade av exempelvis ideella organisationer har troligen betydligt svå- rare att ta sig in som ett problem på den politiska arenan än diskurser utvecklade inom EU eller OECD. På frågan om varifrån problemen inom IT-politiken dyker upp tog således en tjänsteman på näringsdepartementet förslag och meddelan- den från EU-kommissionen som ett närmast givet första exempel. EU är således en aktör att räkna med på ett helt annat sätt än tidigare bland svenska beslutsfat- tare. EU som aktör är vidare intressant på det sättet att EU är såväl externt som internt i och med att Sverige är ”invävt i Europa” (Jacobsson & Sundström, 1999). EU:s dagordning är defi nitivt också Sveriges – speciellt mot bakgrund av att Sve- rige ofta ses som ”bäst i klassen” (Tallberg, 1999) när det gäller EU-anpassning bland medlemsländerna. Men även renodlat svenska aktörer kan förstås gene- rera problem. Exempel på sådana är media, lobbyister, ideella föreningar och politiska utspel från exempelvis oppositionen.
Slutligen har vi en typ av problem som bara dyker upp krisartat. Det kan handla om akuta kriser såsom tsunamin i Indiska oceanen som inom loppet av några dagar – närmast av nödvändighet, som det verkar, mönstret ser likadant ut i andra länder – gjordes om till ett inrikespolitiskt problem som regeringen för- väntades hantera, eller om plötsliga naturfenomen såsom säldöden på 1980-talet
Politisk_styrn1b.indd 117
som fi ck våldsamma konsekvenser för svenskt politiskt liv för decennier framåt eftersom ett nytt parti med säldödens hjälp kom in i riksdagen. I samband med tsunamin uppmärksammades t.ex. behovet av samordnad katastrofberedskap i Sverige. Men även mindre akuta kriser, exempelvis rymningar från svenska anstal- ter, blir problem för regeringen att hantera. En av Kingdons respondenter inom transportsektorn visar samma betydelse av kriser i det amerikanska systemet:
The whole process is crisis. This system responds to crisis. It’s the only thing that it does respond to. That’s what politics is all about. In the American sys- tem, you have to get hit on the side of the head before you do something. (Kingdon, 2003:95)
Kingdon framhäver att den här typen av krisartade händelser ofta är mycket viktiga anledningar till förändringar i hantering av vissa frågor. Ofta sitter näm- ligen starka intressen – såväl policyutformare inom regeringen som den politiska oppositionen, ideella grupper och kanske framför allt lobbyister – och ”väntar på” kriser, eftersom dessa intressen helt enkelt vet att det i sådana situationer är mycket enklare att skapa ett förändringstryck och därmed få gehör för sina krav. Den lösning som dessa intressegrupper utvecklat behöver inte alls ha något att göra med det problem som krisen skapat, men det gäller att sälja in lösningen som just en lösning på det aktuella problemet. Som en lobbyist i Kingdons un- dersökning säger:
As I see it, people who are trying to advocate change are like surfers waiting for the big wave. You get out there, you have to be ready to go, you have to be ready to paddle. If you’re not ready to paddle when the big wave comes along, you’re not going to ride it in. (ibid:165)
Ett enkelt sätt att uttrycka detta är att slumpen ofta sätter igång förändringspro- cesser, som emellertid sedan styrs av hur pass starka krafter som kan mobiliseras för en förändring. Och dessa krafter måste vara mycket starka eftersom det van- ligen fi nns ännu starkare intressen för det bestående än för en förändring (ibid:44; Schattschneider, 1960). Eller som Marx säger: ”människan skapar his- torien, men under omständigheter som hon inte själv väljer”. Det bästa konkreta exemplet på krisers betydelse när det gäller IT-politiken är förstås IT som en lösning på den ekonomiska krisens problem i början av 1990-talet.
Första reaktionen från ansvariga beslutsfattare när ett nytt problem dyker upp är att försöka defi niera (eller bortdefi niera, jfr Kingdon, 2003:110) och ka- tegorisera vilken typ av problem det handlar om:
The fi rst cut at analyzing anything is to place it in its proper category. People will see a problem differently if it is put into one category rather than anoth- er. Thus much of the struggle over problem defi nition centres on the catego-
Politisk_styrn1b.indd 118
ries that will be used and the way they will be used. You may not be able to judge a problem by its category, but its category structures people’s percep- tions of the problem in many important respects. (ibid:111)
Kingdons fokus på kategorisering kan här kopplas till vårt fokus på diskurser i kapitel 4. Det starkt visionära inslaget i diskursen har hjälpt IT-frågorna att bli defi nierade som brännande framtidsfrågor, varför motståndare till omfattande åt- gärder kan brännmärkas som bakåtsträvare. Å andra sidan är det troligt att det dramatiska anslaget i diskursen, som gripit över hela samhället, har försvårat kate- goriseringsarbetet och gjort beredande tjänstemän försiktiga. Dessa defi nitionsfrå- gor har länge varit viktiga för svensk data- och IT-politik som följande citat visar:
Och på LO då [1970-talet], jag var akademiker och kvinna vilket var en väl- digt ovanlig sits på LO-kansliet, och dessutom ordförande i den här gruppen. Så det var väldigt konstigt, ansågs det. Alltså datapolitiken var konstig. Varför skulle den vara en politik och varför skulle den fi nnas? Många ansåg kanske inte att det var fackliga frågor och om det var en facklig fråga, vilken fråga var det då? Var det löner eller var det miljö eller var det utbildning och kompe- tens, eller var det demokrati eller? (ledamot av IT-kommissionen)
Självfallet påverkar svaren på de frågor som ställs i citatet hur den fortsatta poli- tiken hanteras. Om det fi nns en standardiserad lösning på ett visst problem och det är enkelt att uppfatta problemet såsom kopplat till denna standardiserade lösning, hänvisas givetvis problemet mer eller mindre automatiskt dit, som när nya IT-problem hänvisades till IT-kommissionen under 1990-talet. På liknande sätt undersöker tjänstemän alltid om det fi nns en viss reglering eller lagstiftning som redan kan ses som styrande på området, och som därmed problemet kan inordnas under (jfr Jacobsson, 1989). Om det inte fi nns en lika självklar match- ning mellan problem och lösningar vidtar ett sökande efter procedurer som kan hantera problemen. Om styrningsdiskursen är statsinterventionistisk aktualise- ras förstås den typen av lösningar – är den snarare delegerande och samord- nande (såsom idag) aktualiseras sådana lösningar. Om det anses fi nnas en gene- rell IT-politik i Sverige så aktualiseras vissa, breda och allomfattande lösningar. Om IT-politiken tvärtom anses vara fragmenterad så aktualiseras snarare olika sektorslösningar.
Det behöver inte föreligga någon konsensus inom regeringskansliet om hu- ruvida något är ett problem eller inte. Givetvis gäller detta i än högre grad mellan olika politiska miljöer. I USA är exempelvis abort ett mycket stort politiskt pro- blem. I Sverige är däremot kärnkraft ett stort problem till skillnad från i många andra länder. Ibland är det svårt att överhuvudtaget förstå varför ett problem ges så stor vikt. Som en högt placerad respondent i Kingdons undersökning uttryck- er det:
Politisk_styrn1b.indd 119
Why do decision makers pay attention to one thing rather than another? I’ve seen situations in which the Secretary has been dealing with absolute junk when he should be working on some really signifi cant issue. I’ve always won- dered why. (ibid:2)
I vårt aktuella fall kan vi konstatera att det funnits tydliga skillnader mellan dels IT-kommissionen och dels olika delar av regeringskansliet huruvida vissa IT- frågor ska ses som politiska problem eller inte. IT-kommissionen hade en bred inställning till detta, och ansåg att många av det svenska samhällets problem i form av tillväxt, samordning, utbildning och demografi sk struktur kunde ses som IT-politiska problem – en problemformulering som inte alls delades av an- svariga tjänstemän i regeringen. Konfl ikten spetsades till och politiserades i be- handlingen av den så kallade IT-propositionen år 2000. Som framgick i avsnittet om policyfl ödet är den självständiga och sektorsvisa myndighetsorganisationen i Sverige för övrigt dåligt avpassad att handskas med sektorsövergripande pro- blem. IT har kommit att ”falla mellan stolarna”. I riksdagsarbetet symboliseras detta för övrigt av att IT-frågorna sorterar under trafi kutskottet – ännu ett exem- pel på vikten av den institutionaliserade ärendehanteringen, vilken i det aktuella fallet ofta leder till problemformuleringar kring fysisk infrastruktur (den bris- tande utskottssamordningen har för övrigt kommenterats och beklagats av ut- skottets ordförande i riksdagsdebatten om den senaste IT-propositionen, Prot.2005/06:58, anf 186).
Det vanliga när det gäller IT-politiken är att politikerna inte lagt sig i dessa interna strider kring problematisering, det troliga är att man oftast inte känt till dem, vilket i sig antyder att de haft begränsat politiskt intresse. Det fi nns dock ingenting som säger att ansvariga politiker inte själva helt plötsligt kan ”lyfta upp” och politisera olika frågor som tidigare rönt marginellt intresse. Detta var vad Carl Bildt gjorde med skapandet av IT-kommissionen. Skolminister Ylva Jo- hansson gjorde något liknande när hon lanserade det omfattande projektet IT i skolan 1998. Det fi nns också exempel på att organiserade intressen försöker koppla IT som lösning till dramatiska samhällsproblem: IT-Företagen driver t. ex. linjen att det måste fi nnas en kraftfull och företagarvänlig IT-politik för att hantera den fruktade demografi ska krisen i Sverige (med hjälp av IT-system in- om sjukvården inköpta av IT-Företagens medlemmar).
I fallet med IT i skolan fanns en närmast symbiotisk relation mellan IT som lösning på lärandets problem och lärande som lösning på IT-problem. Skolan ansågs som ett problemområde av nästan alla politiska partier under 90-talet, och det var därför lätt att få gehör för en problemlösningskonstruktion där IT sågs som ett sätt att förnya lärandet. Alla politiska partier hade också uppfattat det som att ett stort problem i Sveriges övergång till informationssamhället var att människor inte kunde tillräckligt mycket om IT (samtidigt hävdade man pa- radoxalt nog att det var skolans elever som kunde mest – därför kan man rent logiskt fråga sig varför det just var skolan man skulle rikta sina insatser mot).
Politisk_styrn1b.indd 120
Därmed kunde lärande också bli lösningen på det problemet. Genom dessa ge- mensamma problem- och lösningsuppfattningar var det ytterst lätt för Ylva Jo- hansson att vinna gehör för sitt projekt. Emellertid är det här också viktigt att erinra sig Kingdons formulering om att handling blir enklare genom att ”fuzzing over what one is trying to accomplish” – som vi återkommer till i kapitel 7 var de konkreta målen för ITiS allt annat än glasklara, men detta kan också vara en viktig faktor bakom varför projektet genomfördes under så stor enighet och an- sågs så lyckat. Att överväga alternativ i enlighet med den rationella problemlös- ningsmodellen tenderar att försvåra såväl enighet som handling (jfr Brunsson, 2002:174).
Ett nätverk av skolutvecklare spelade här rollen som policyentreprenörer. De såg ITiS som ett sätt att åstadkomma omfattande förändringar i skolans organi- sation, till exempel genom lärarlag och problemorienterat (i stället för ämnes- orienterat) lärande. Detta var en slags dold agenda, där ITiS bara var en del i försöken att komma åt en gammaldags skolkultur. Projektet var ”an offer you can’t refuse”, även om det möttes med misstänksamhet av många lärare (som anade den dolda agendan). Samtidigt har bred politisk enighet funnits i de fl esta frågor rörande IT, vilket då borde ha skapat förutsättning för fl er utvecklings- projekt. Det avgörande i fallet ITiS var troligen att det kopplades till ett problem som alla politiska partier hade starka åsikter kring – lärandeproblemet inom den svenska skolan. Många av de problematiseringar som skapats inom svensk IT- politik har förvisso varit dramatiska, men också mer diffusa. Dessutom har de berört områden såsom ekonomisk politik och industripolitik, som idag är svåra att styra över till följd av EU-lagstiftning och statsstödsregler. Utbildningsinsat- ser har därmed blivit en av få lösningar som stått till buds för politikerna.