Men det är möjligt att vi har uppfattats som – det kan jag nog tänka mig att vi har uppfattats som – att vi har kommit lite efter andra partier. Det kan jag mycket väl tänka mig att det är så, men vi är ju vana vid det höll jag på att sä- ga, men om man tittar på andra områden så är vi nog ... som socialdemokra- ter är vi ofta lite avvaktande i början när nya frågor kommer till oss för att vi är ju så pass stora så vi väntar in lite trender också. Och sen försöker vi skaffa oss en uppfattning och då, när vi väl har gjort det, så brukar det gå rätt bra, alltså, brukar det rulla på sen, rätt bra med våra frågor. (riksdagsledamot) Det är väl värt att stanna upp och begrunda ovanstående citat ordentligt. Det uttrycker, kan man tycka, en rätt trivial och vardagsbetonad uppfattning om po- litik som samtidigt förvånansvärt sällan kommer fram vare sig i media eller statsvetenskapliga studier. Framför allt är uttrycket ”när nya frågor kommer till
Politisk_styrn1b.indd 121
oss” tänkvärt. Det är inte politikerna själva som formulerar frågor utifrån idéer, visioner eller olika kalkyler, i stället ”kommer” frågorna ”till oss”. Efter att frå- gorna kommit så väntar man dessutom ”in lite trender”. Först därefter vidtar den svåra processen att försöka ”skaffa oss en uppfattning”. Uttalandet visar att poli- tikerns vardag, på samma sätt som tjänstemannens, handlar om att reagera på saker som genereras någon annanstans, även om reaktionsmönstren (åtminsto- ne formellt) ser olika ut. Politikerna förväntas ha en ”uppfattning”, medan tjäns- temannen förväntas vara objektiv och hänvisa till regleringar.
Om nya frågor inte kommer direkt framför riksdagsledamöternas ögon fi nns däremot ingen anledning att reagera. Så har det mestadels varit när det gäller IT-politiken. Förvisso har tre rena IT-propositioner lagts fram, många andra propositioner har berört IT, och regeringen har sedan 1996 haft ett årligt rap- porteringsansvar till riksdagen rörande IT-utvecklingen i Sverige. Men samtidigt har vi redan kunnat konstatera att kontakten mellan riksdagspolitiker och poli- cyaktörer inom IT-politiken varit i princip obefi ntlig. Ovanstående riksdagsle- damot verkar förvånad när man frågar henne om varför inte hon, eller andra ledamöter av trafi kutskottet, satt med i IT-kommissionen eller åtminstone del- tog i diskussioner med den. Det förefaller i det närmaste som att de aktiva poli- cyutformarna har underskattat riksdagens betydelse. Eftersom förslagen från IT-kommissionen stoppades i regeringskansliet, som vi kunde se ovan, fi ck ald- rig riksdagsledamöterna en möjlighet att väcka debatt kring frågorna. Direkt- kontakt mellan policyaktörerna och riksdagspartierna hade då förstås kunnat utgöra en alternativ kanal, en kanal som dock inte utnyttjades. Troligen var det ett misstag av policyaktörerna att inte närma sig riksdagsledamöterna i större utsträckning, eftersom man då möjligen kunnat få dessa ledamöters hjälp att skapa dubbla påtryckningar in i regeringskansliet (jfr Johnson, 2003:93).
Detta resultat som antyder obefi ntliga kontaktvägar mellan centrala aktörer i politiken kan möjligen ses som uppseendeväckande, men det beror också på att vi har en överdriven föreställning om entydigheten och effektiviteten i kommu- nikationen mellan centrala organ. Kingdon påpekar att informationssystemet i den amerikanska politiken präglas av ”extraordinary looseness”:
Ideas, rumours, bits of information, studies, lobbyists’ pleadings – all of these fl oat around the system without any hard-and-fast communication channels. Subordinates cannot control that fl ow of information because their bosses have many others from whom they hear – lobbies, academics, media, each other, and their own experience and ideas. The same argument about the in- ability to control information fl ow can be applied to everybody, not just sub- ordinates. (Kingdon, 2003:77)
Den fråga som helt har kommit att dominera IT-politiska debatter i riksdagen har därför varit frågan om tillgänglighet till IT. IT-frågan har av riksdagen defi - nierats som en fråga som motiverar regionalpolitiska, sociala och utbildningspo-
Politisk_styrn1b.indd 122
litiska åtgärder. Det är viktigt att notera att tillgänglighetsaspekten inte alls präg- lat övriga aktörers problemuppfattningar i samma utsträckning. Detta tyder på en rätt hög grad av särkoppling mellan framför allt policy- och politikfl ödena, och således en slutsats som bekräftar Kingdons teori om oberoende fl öden. Med dessa problemuppfattningar bland riksdagsledamöterna blev det samtidigt en- kelt att defi niera in IT inom ramen för redan befi ntliga partiprogram. Centern kunde på så sätt uppfatta IT som regional- och glesbygdspolitik, socialdemokra- terna som en fråga om jämlikhet, kristdemokraterna som en fråga om etik, med- an moderaterna snarare tenderade att defi niera IT som en tillväxt- och liberali- seringsfråga. Samtidigt som tillgänglighetsproblematiken alltså passade parti- programmen knöt man IT till övergripande plusvärden såsom jämställdhet och demokrati.
När det gäller de politiska partierna förundrar sig en av ledamöterna i IT- kommissionen över att moderaterna ”släppte” IT-politiken efter valförlusten 1994, trots att Carl Bildt profi lerat sig så starkt i denna fråga. I den största riks- dagsdebatten om IT-politik hittills, debatten om IT-propositionen 2000 (Prot.1999/2000:126), väckte den moderate deltagaren visst uppseende, även i media, genom att hela tiden något sarkastiskt hävda att det är viktigare att bygga fungerande bilvägar i glesbygden än att bygga bredband där. Tomas Ohlin, folk- partistisk sekreterare i den första IT-kommissionen, har dock ett intressant svar på varför moderater eller andra borgerliga politiker inte kom att exploatera frå- gan:
Och… dessutom så hade både Carl Bildt och Per Unckel … ja, också min sys- ter Anne Wibble … varit rätt tydliga på att ta för sig, och tala om att vi håller på med en IT-politisk analys. Och när då ett antal tunga politiker hade ”gjort det till sitt” lite grand, då är det inte lika motiverande för, kanske, yngre, min- dre erfarna riksdagsledamöter att strax efter hoppa in och ta frågorna. ”Förändringstrycket” var så stort under 1994 att luften sedan delvis gick ur, me- nar han. Därefter kändes frågorna inte lika intressanta längre – dessutom hade man lämnat över dem till ”experterna”. Det har redan framgått att regeringen Bildt lyfte fram IT som en generallösning på en rad samhällsproblem. Men vad som inte nämnts är att IT också utgjorde en lösning på ett mycket angenämt politiskt problem, nämligen vad man skulle göra av löntagarfondernas pengar. Regeringen Bildt hade nämligen avskaffat dessa fonder, och ungefär en miljard omfördelades till IT-relaterade satsningar i framtiden. Den höga profi len bland många av statsråden i Bildts regering kan, antyder Ohlin som följde processen på nära håll, ha haft en del att göra med att man ville lägga vantarna på dessa resur- ser:
Det fanns rätt mycket ministrar som såg rätt mycket till pengarna när de in- tresserade sig för att vara i närheten av IT-kommissionen. Men det fanns ock-
Politisk_styrn1b.indd 123
så många som såg att det var starten för att bygga ett informationssamhälle, och som såg principiellt, och strategiskt, på de här möjligheterna. Så det var lite olika motiv, men summan av kardemumman var ju att det var ett antal ministrar som ville vara med och bestämma. Och då uppstod ju lite tävling om vem som skulle greppa den här frågan, och då blev det rent av mycket tyd- liga diskussioner mellan ett antal ministrar. Till slut så sa ju då statsministern att ”Som ni håller på så … hur ska vi komma till skott … då får jag bli ordfö- rande, så det så”, näven i bordet.
Uttalandet förstärker bilden av ett öppnat policyfönster 1994 – en internationell trend med USA och EU som viktiga motorer, en möjlighet att bryta upp från de ekonomiska problemen samt en tämligen stor summa pengar att spela med.
När det så var dags för politikerna att haka på tåget igen, i samband med den så kallade IT-boomen 1999–2000, så befann de sig på ett framtidståg som någon annan (entreprenörerna, det nya unga gardet) syntes styra, och reaktionen blev mestadels att sitta still och njuta hellre än att vidta åtgärder som riskerade att hindra tågets framfart. Politiska uttalanden gjordes förvisso i allt mer uppskru- vat tonläge, men dessa uttalanden hejade på utvecklingen, snarare än att försöka styra den:
Det passade bra ett tag att lägga armarna omkring Birgersson för att i en kort minut så var han den stora berättaren av framtiden. När han var det så var det ju ganska bra att fi nnas i hans närhet, men när han inte var det längre så spe- lar det ju inte så stor roll vad han säger eller inte säger. (ledamot av IT-kom- missionen)
Sedan börsraset har det politiska intresset för IT-frågor minskat betydligt. Man skulle kunna ställa sig frågan om det i skrivande stund (2006) fi nns en IT-politik överhuvudtaget? Det långtifrån givna svaret på denna fråga får avsluta illustra- tionen av de tre fl ödena. Först bör det konstateras att det inte fi nns någon kon- sensus ens inom regeringskansliet, vilket följande intervjucitat från olika depar- tement visar:
Det där är en jättebra fråga och jag tycker i och för sig att man kan göra det [tala om en sammanhållen IT-politik], men då ska man förklara att IT-poli- tiken egentligen går ut på att utnyttja IT som ett verktyg i andra politikområ- den också. Det är därför jag menar att det är så intressant att jobba med an- dra politikområden när man ser att IT faktiskt är ett verktyg. Och det är alltid IT-frågornas och IT-chefernas och IT-strategernas stora dilemma egentligen, att det blir ett fokus på IT när man egentligen vill att IT bara ska vara en ökad förutsättning för nånting annat. (sakkunnig åt IT-ministern, Näringsdepar- tementet)
Politisk_styrn1b.indd 124
Det fi nns en proposition som beskriver IT-politiken och fastställer IT-politi- kens mål, som är fastställt av riksdagen, så på det sättet fi nns det ju. (sakkun- nig på Näringsdepartementet)
Alltså, förmodligen så fi nns det en IT-politik, men den är förmodligen inte så allomfattande och allomstörtande som en del ville uppfatta det som i början. (sakkunnig på Kulturdepartementet)
Regeringen har defi nierat ett antal politikområden, ett 50-tal politikområden, som är politik. Ingenstans fi nns IT i detta. Däremot så kan det fi nnas infra- struktur, och andra saker som blir politik. Men IT som politik är förlegat där- för att … i praktiken, sen många år så är ju varje politikområde och varje mi- nister ansvarig för hur området utvecklas – instrumenten som används och så där – att då liksom bryta ut, och på en annan tvärsa, börja prata IT-frågor, det tycker åtminstone jag är något krystat idag. (enhetschef på Finansdeparte- mentet)
Att tjänstemännen på Näringsdepartementet är mer benägna att betona att det fi nns en IT-politik, åtminstone i formellt avseende eftersom det fi nns IT-poli- tiska mål i IT-propositionen, är knappast ägnat att förvåna, då just Näringsde- partementet har till uppgift att driva den generella IT-politiken (som till skillnad från vad ovanstående enhetschef hävdar faktiskt fi nns inkluderad i politikområ- det för IT, tele- och postpolitik sedan budgetpropositionen 2001), medan de öv- riga departementen ansvarar för IT-frågor inom sina respektive sakområden. Att detta generella ansvar samtidigt ogillas av företrädare för andra departement framgår också tydligt, såsom i följande citat:
Jag tror att Ulrica Messing tar sitt ansvar på allvar. Hon har fått den här upp- giften och jag tror att hon är sökande i den. Hon vet inte riktigt, tror jag, vad hennes roll är i detta med att vara IT-minister. /…/ Men jag tror att hon frå- gar sig, och ett bra sätt när man är statsråd, det är ju att bilda en grupp som försöker ge ett svar på vad dinroll är. Ja, jag känner henne inte, så att jag kan veta, men jag kan tänka mig det … För jag tror också att det är så att när hon tar upp det här så svarar de andra ministrarna att ”ja, men vi tar vårt”. Och då: ”Vad blir kvar för mig, då?” /…/ Men jag menar, alla andra tar ju ansvar för si- na delar, vi tar ju ansvar för våra delar, social- tar ju ansvar, kultur med kultur- datanätet tar ju ansvar för sitt. Så att ingen kan säga att vi inte tar ansvar. Men det är frågan om det är så, kanske, att IT-ministern inte vet riktigt vad hennes ansvar är, när alla andra tar sitt. (enhetschef på Finansdepartementet)
En slutsats som skulle kunna dras av detta är att den IT-politiska strategigruppen på Näringsdepartementet knappast har några utsikter att få gehör för sina idéer på andra departement. Om man får döma av de yttranden som vi hört från re-
Politisk_styrn1b.indd 125
geringskansliet, liksom bland riksdagspolitiker och tjänstemän på vissa myndig- heter är den generella IT-politikens saga snart all i Sverige. Här bör dock tilläggas att den IT-politiska strategigruppen under senare tid, enligt en informant på Näringsdepartementet, börjat fungera mycket bättre tack vare en sekreterare med erfarenhet från den kommunala verksamheten som därför ”vet hur demo- kratin fungerar”. Hon lyckas få till stånd samarbete mellan departementen ge- nom att hon ”rusar runt i det politiska systemet och ser till att det fungerar”.
Från policyaktörerna är kraven på en sammanhållen IT-politik högljudda, vilket innebär att ryktet om IT-politikens död nog trots allt är betydligt överdri- vet. Här, kanske tydligare än någonstans annars, är intrycket starkt att IT-kom- missionen framför allt företrädde branschens intressen. Den avgående kansli- chefen för den sista IT-kommissionen skrev ett tämligen skarpt formulerat brev adresserat till statsministern med uppmaningen att inrätta en central samord- ningsfunktion för IT-frågor inom regeringen (ett brev som inte besvarades), och samma krav på politisk samordning restes från fl era av kommissionens utred- ningar. Inom branschen fi nns exakt samma krav på en ”stark man”. Svenskt Nä- ringslivs IT-expert efterlyser exempelvis ”att det i regeringskansliet fi nns en cen- tral källa, som kan driva och samordna det IT-politiska arbetet på alla politik- områden”, medan IT-Företagens VD (efter Christer Sturmarks avhopp också ordförande i den IT-politiska strategigruppen) vill ha kraftfulla initiativ från re- geringens kraftcentrum, att ”Göran Persson var intresserad och sa ’IT’ nån gång med jämna mellanrum”. Uttalandena visar på misstro mot vad IT-ministern kan uträtta gentemot den övriga regeringen. Näringslivets krav återkommer också hos den borgerliga alliansen som i riksdagsdebatten om den senaste IT-proposi- tionen efterfrågar en ”nationell IT-samordnare eller general” (Prot.2005/06:58, anf 170). Samtidigt är IT-Företagens VD också tydlig med att hennes intresse för IT-politik har att göra med att branschen vill att den offentliga sektorn – som förstås är näringslivets största kund – ska börja köpa IT-system i större utsträck- ning. Detta krav på ett slags industripolitiska åtgärder är alltså pådrivande bak- om den smått paradoxala logik som innebär att marknaden vill ha mer IT-poli- tik, medan politikerna snarare vill lämna över ansvaret åt marknaden.
Kraven på samordnad IT-politik för att tillgodose marknadens intressen av- visas emellertid från Finansdepartementet:
Det är lättare att identifi era en punkt. Därför att det som marknaden har svå- rast med i Sverige, med vår förvaltningsmodell t.ex., det är att hitta en punkt som man lätt kan utveckla relationer med. I Sverige är det alltid hundra punk- ter, så det är mycket mer komplicerat. Man kan inte gå till regeringen – nu pratar jag lite mer ur förvaltningsperspektivet – man kan inte gå hit och få nå- gon att ta ansvar eftersom vi har en förvaltningsmodell som innebär att vi har lagt väldigt mycket på myndigheterna. Hur når man uttill 250 myndigheter? Det tycker dom är skitjobbigt. Och lite tror jag då att det känns enklare, om man kan hitta ett reellt ansvar högt upp som man kan ge sig på. Ochni kan ju
Politisk_styrn1b.indd 126
notera att Persson äriskall i alla sammanhang som man försöker provocera fram något. Gunnar Lund, han var ju rätt sur på det. Det lyfte inte uppåt. ”Hissa uppåt” är ett uttryck vi har här. Istället för att skjuta ner. Branschen, den vill hissa uppåt för att få en punkt, och vi vill trycka ut.(enhetschef, Fi- nansdepartementet)
Tar man detta citat på allvar var alltså de IT-politiska ambitionerna förfelade från början. Central politisk styrning av den offentliga sfären blir omöjlig, och därmed också en generell IT-politik. Enhetschefen, vars uppgift är att stimulera utvecklandet av IT-lösningar inom förvaltningen, fi nner sig själv delvis maktlös, trots att han befi nner sig i vad som traditionellt anses vara den svenska reger- ingsmaktens allra heligaste. Själv kan han inte göra någonting om han inte får med sig ”de tunga myndigheterna”, såsom Centrala Studiestödsnämnden, Skat- teverket och Riksförsäkringsverket på att utveckla samordnade IT-system. Är det någon som enligt honom har makt att styra över utvecklingen så är det de. Tyd- ligare än så kan knappast den decentraliserade svenska modellen uttryckas. Det innebär också att de slutliga, politiska avvägningarna får göras inom förvalt- ningen – i det som inom statsvetenskapen brukar kallas implementeringsstadiet. Detta bekräftas också av en styrelseledamot i IT-kommissionen som menar att ”du behöver en rejäl strukturomvandling på myndighetssidan för att få full ut- växling av IT. Det är där de bromsande krafterna ligger.” Därför ägnar vi också kapitel 7 och 8 åt att studera implementering, men först efter en avslutande fal- lillustration.