Händelser i utlandet på IT-området är defi nitivt inte oviktiga för händelseut- vecklingen i Sverige. Många av de formativa momenten har sitt ursprung i utlan- det och lösningarna på de politiska problemen är likaledes hämtade från utlan- det. Inom policyforskningen har det sedan 1970-talet varit ett ökat intresse för att studera hur kunskap om policy (förstått som både administrativa arrange- mang, institutioner och idéer) överfl yttas från ett politiskt system till ett annat (se t.ex. Dolowitz & Marsh, 2000). Detta är bl.a. en konsekvens av en ökad eko- nomisk och politisk internationalisering i vilken det anses nödvändigt för be- slutsfattare att höja blicken bortom en rent nationell horisont, men också att förbättrade kommunikationsmöjligheter (på olika sätt) har förenklat utbyte av kunskap och idéer mellan olika nationella system. Dessutom sätter olika interna- tionella organisationer (som EU, OECD och Världsbanken) idag dagordningen för nationella beslutsfattare på ett helt annat sätt än tidigare, både genom rekom- mendationer och genom direkta påbud. Det begrepp man använder sig av för att beskriva detta fenomen är ”policykonvergens”.
I en översiktsartikel skriver Colin Bennett att policykonvergens egentligen betecknar fem olika saker (Bennett, 1991:21816). För det första kan det betyda ett
konvergerande av policymål, exempelvis att en rad olika länder gemensamt anger likartade målsättningar inom ett specifi kt policyområde. Inom IT-området kan man se att alla medlemsländer inom EU (och EU som institution själv) har haft överordnade målsättningar om sysselsättning, tillväxt och välfärd för sin IT-po- litik. För det andra kan man observera konvergens mellan policyinnehåll. Med detta menas att formell lagstiftning och reglering, men även informella riktlinjer konvergerar mellan olika stater. Inom IT-politiken har framförallt de informella
16 Bennetts indelning i olika typer av policykonvergens stammar faktiskt från empiriska studier av IT- politik, närmare bestämt frågor om datorer och personlig integritet (Bennett, 1988).
Politisk_styrn1b.indd 58
riktlinjerna mellan EU:s medlemsstater (och även inom andra OECD-länder) varit att staten ska erbjuda ett fungerande regelverk för att säkra en fri konkur- rens och värna om eventuella utsatta grupper, men i övrigt överlåta frågorna till marknaden. För det tredje kan man tala om en konvergens av policyinstrument med vilka man avser de redskap (t.ex. juridiska, ekonomiska eller kommunika- tiva) som man använder för att styra politiken. I detta avseende kan man konsta- tera att Sverige inte är det enda landet som har använt sig av ”den mjuka admi- nistrativa formen” för att styra IT-politiken med ”kommunikation” (som det primära styrinstrumentet för att styra IT-politiken). Att försöka styra politiken på detta sätt återfi nns också i exempelvis Danmark, Storbritannien och Neder- länderna (Molas-Gollart m.fl ., 2003) även om man i dessa länder har en annor- lunda myndighetsstruktur som möjliggör en mer direkt styrning från regering och nedåt i statshierarkin. För det fjärde kan man urskilja konvergens i resultaten av en policy. Med detta avses att resultaten av en viss typ av policy i själva imple- menteringsfasen ger likartade (positiva eller negativa) resultat. Slutligen, och för det femte, kan man också tala om policykonvergens i termer av policystilar, vilket är en smula mer obestämt. Denna kategori presenterar på vilket sätt olika länder närmar sig ett liknande förhållningssätt när ett politiskt problem landar på deras bord. Exempelvis kan det handla om huruvida länder har ett proaktivt eller ett reaktivt förhållningssätt, eller om de har en konfl iktpräglad eller en konsensus- präglad inställning till policyproblem (Richardson, 1982). I frågan om svensk IT-politik generellt kan det vi har skrivit ovan om att politiken verkar avideolo- giserad utan större problem jämföras med många andra industriländer – frågor som rör IT vill man primärt betrakta som administrativa frågor utan några ide- ologiska förtecken. Sedan är det en tolkningsfråga om det faktiska agerandet har varit proaktivt eller reaktivt. Om man betraktar den politiska retoriken kring informationssamhället fi nner man exempel på bägge delar (se mer i kapitel 4). Dels en proaktiv politik i vilken man tittar i kristallkulan och försöker sia om framtiden och de krav som ställs på beslutsfattare, dels en gäll retorik i vilken nationernas välstånd står och faller med den pågående tekniska revolutionen och där beslutsfattare förväntas reagera.
Det man ska komma ihåg med dessa kategorier är att de inte ska tolkas för fyrkantigt. De är inga analytiska kategorier, utan snarare ett sätt att försöka få någon funktionell rätsida på vad det är som jämförs mellan olika länders poli- cies. Även om behandlingen av vissa policyfrågor kan förefalla likartad mellan olika länder kan det vara skillnader i den konkreta organiseringen. Exempelvis behandlas frågor inom arbetsmarknadspolitik lagstiftningsvägen i vissa länder, medan andra länder praktiserar frivilliga avtal mellan olika parter, men likväl är politiken i dess konkreta målsättningar liknande i de olika länderna. Dessutom handlar policykonvergens om att länder över tid närmar sig en gemensam punkt snarare än att de fullständig blir identiska kopior av varandra. Man måste i detta sammanhang jämföra länder utifrån en konstruerad idealpunkt som länderna sinsemellan närmar sig (Bennett, 1991:219).
Politisk_styrn1b.indd 59
När det gäller orsakerna till policykonvergens presenterar Bennett de fyra olika orsaker som är de som vanligtvis förekommer i studier av fenomenet. För det första (och mildaste formen), imitation (”emulation”) av andra länders sätt att lösa policyproblem. Detta är egentligen föga unikt då nationalstater alltid har sneglat på vad grannländerna gör för att lösa sina egna problem. Ett mycket tyd- ligt empiriskt exempel på detta i en svensk kontext är att man inom det offent- liga utredningsväsendet ofta har en genomgång i många offentliga utrednings- rapporter av situationen i ”länder-vi-vanligtvis-jämför-oss-med” vilket för det mesta inkluderar de nordiska länderna, EU:s medlemsstater och ibland också USA. Det centrala i imitation är att använda erfarenheter från andra länder vad angår policymål, policyinnehåll och policyinstrument för att lösa sina egna po- licyproblem. Detta är alltså tydligt i många nationella handlingsprogram för in- formationssamhället som producerades under 1990-talet och som i många avse- enden kopierar varandra (Karlsson, 1996).
För det andra talar Bennett om konvergens som ett resultat av transnationella
elitnätverk och policygemenskapers interaktioner. I förhållande till vad vi skrivit
om policynätverk handlar det här typiskt om vissa någorlunda stabila interna- tionella eller transnationella expertgrupper som regelbundet möts för att disku- tera olika typer av policyproblem. Möten sker vanligtvis genom internationella organisationers försorg (t.ex. EU eller FN-organisationer) eller genom mellan- statliga arbetsgrupper. Dessa grupper utvecklar en samsyn på problemens kärna och även en gemensam förståelse hur dessa problem kan lösas. När medlemmar i gruppen väl är ”hemma” i sitt hemland sprider de ”budskapet” (the word) om vad som är ”problemet” och vad som är ”lösningen”. Även detta fi nns det exem- pel på inom IT-politiken där svenska ämbetsmän i många sammanhang tar in- tryck från arbetsgrupper inom EU och mellanstatliga organisationer inom fram- förallt infrastrukturfrågor. Som en ledamot i IT-kommissionen beskrev det:
Ja, om det är någon som har infl ytande på IT-politiken så är det de hydralik- nande EU-organen. Därifrån sätts ju väldigt mycket av ramarna för vad som är nationellt möjligt och för vad som inte är möjligt. Både när det gäller den hårda tekniska delen och den mjuka innehållsdelen, det är ju helt uppenbart. Och att man lyssnar allt mer efter signaler från Bryssel innan man överhu- vudtaget tänker på att börja formulera en svensk policy. Man avvaktar ju gär- na till dess det fi nns ett utkast, direktiv eller motsvarande. Det är väl den rik- tigt stora kollektiva aktören, så är det ju den Europeiska Unionen.
För det tredje kan man tala om konvergens som ett resultat av harmonisering. Man kan säga att harmonisering bygger på policynätverks och policygemenska- pers arbete, men att det också ligger ett auktoritativt handlande genom förhand- lingar och beslut mellan stater och/eller internationella organisationer i denna typ av policykonvergens. Exempel på auktoritativt handlande är konventioner mellan stater, ”codes of conduct”, eller andra typer av sanktionerbara beslut, eller
Politisk_styrn1b.indd 60
att stater ömsesidigt erkänner varandras rättsregler. Mycket av den litteratur som berör internationell regimteori tangerar denna typ av konvergens (Perri 6, 2002). Inom IT-politiken kan man som exempel tala om betydelsen av den så kallade
eEurope 2005 som är en handlingsplan från EU i vilken man anger ett par viktiga
målsättningar17 som medlemsländerna förväntas att implementera nationellt.
Även om dessa målsättningar inte är tvingande för medlemsländerna förväntar sig EU att man åtföljer dem. En helt annorlunda typ av harmonisering sker ge- nom standardiseringsarbete där både nationella och funktionella representanter i olika typer av tekniska standardiseringsorganisationer (som European Com- mittee for Standardization, CEN, eller International Organization for Standardi- zation, ISO) fastställer tekniska specifi kationer för exempelvis produkter eller arbetsprocesser. Dessa är varken formellt politiskt beslutade eller rent privat- rättsliga, utan beslutade i en form av semidemokratiska forum i vilka berörda parter frivilligt deltar och genom konsensus enas om frivilliga standarder. Även om det är frivilligt att ansluta sig till en viss teknisk standardlösning så ligger det framförallt inom EU en klar viljeyttring om att standarden bör efterföljas av medlemsländerna. Standardisering har varit en viktig del av EU:s IT-politik (Frankel, 2004).
För det fjärde talar Bennett om policykonvergens i termer av forcering (pene- tration). Med detta avses de tillfällen då ett land tvingas att anpassa sig efter be- slut som har fattas någon annanstans och av någon aktör utanför landets gränser (vilket kan vara en stat, internationell organisation eller ett multinationellt före- tag). Skillnaden mellan forcering och harmonisering är att vid forcering har den enskilda staten inget val eller möjlighet att avstå. Det mest tydliga exemplet på forcering inom svensk IT-politik återfi nner vi i EU:s integrationsarbete där den debatterade och omtvistade svenska Personuppgiftslagen (SFS 1998:204) i grun- den bygger på EU:s dataskyddsdirektiv. Sverige hade som medlemsstat i sin im- plementering av lagstiftningen inte några större möjligheter att anpassa lagstift- ningen till nationella förhållanden och det är tydligt att det är EG-domstolen som har tolkningsföreträde om det uppstår en tolkningstvist (Ilshammar, 2002, kapitel 8).
17 Exempelvis att alla offentliga myndigheter, skolor och universitet inom EU ska ha en bredbandsupp- koppling innan 2005 eller att alla medborgare ska ha tillgång till Internet på offentliga platser.
Politisk_styrn1b.indd 61