Han berättade om bataljen vid Schöngraben och han skildrade den snarare som han skulle ha velat att den gått till än som den i verkligheten hade gått till, bättrade alltså på historien åtskilligt. Rostov var en sanningsälskande ung man, han hade aldrig kunnat förmå sig till att ljuga med berått mod och han började sin skildring med den fasta avsikten att tala om allt just så som det ha- de varit i verkligheten. Men omärkligt, omedvetet och oundvikligt avlägsnade han sig mycket snart från sanningen. Vad hade i själva verket varit följden om han gett dem en fullt sanningsenlig framställning, dessa åhörare som i likhet med honom själv redan hört otaliga kavalleriattacker skildras och bildat sig en alldeles bestämd föreställning om hur det gick till vid en sådan attack och väntade att få höra precis detsamma av honom? De hade inte trott honom el- ler –vad som varit ändå värre – de skulle varit övertygade om att han själv var skulden till att han inte varit med om allt det stora som brukade höra till en regelrätt kavalleriattack. Han kunde inte tala om för dem någonting så enkelt som att skvadronen sprängde fram i skarpt trav, att han föll av hästen och fi ck armen ur led och fl ydde in i skogen undan fransmännen! (Tolstoj, 1992:146) Som offentlig tjänsteman är det lätt att känna igen sig i detta citat. För det första gör sig såväl överordnade myndigheter som medborgare i gemen en speciell fö- reställning om den offentliga verksamheten, och det fi nns egentligen ingen som är intresserad av att ta till sig skildringar som avviker från denna föreställning. För det andra är det vedertaget och förväntat att framställa sin egen verksamhet som en lagbunden och kontrollerad process, i enlighet med en viss mall. För det tredje är det lika vedertaget och förväntat att framställa sin egen verksamhet, och ofta sin egen personliga roll, i mycket god dager. Dessa ingredienser är viktiga att ha i minnet när vi nu ska ägna oss åt den styrande effekt som den moderna fi x- eringen vid resultatmätningar – revisioner, kontroller, utvärderingar, best prac- tice och benchmarkings – har.
Ett exempel på denna ”fi xering” får vi direkt om vi slumpvis väljer ett num- mer av Högskoleverkets tidning Nyheter & Debatt och studerar rubrikerna. ”Sve- riges Naric-kontor ska utvärderas enligt den klassiska modellen med självvärde- ring, platsbesök och rapport.” ”Copenhagen Business School vann den nordiska tävlingen om bästa kvalitetsarbete.” ”Sigbrit Franke har delat ut diplom till läro- säten som är särskilt framgångsrika när det gäller samverkan och internationali- sering.” ”Högskoleverket har fått en ny informationschef som vill stärka verkets varumärke och samarbeta mer med lärosätena.” ”Sigbrit Franke ser andra typer
Politisk_styrn1b.indd 174
av internationella utvärderingar och jämförande studier, till exempel temautvär- deringar och jämförande studier med student- och lärarspeglar som bas” (alla exempel från Nr 5 2005). Vi ser här att utvärderingar är en central verksamhet för Högskoleverket. Vi ser vidare att utvärdering har en tydlig relation till täv- lingar – i två av åtta rubriker förekommer tävlingsmoment och i en tredje tas betydelsen av jämförande studier (ofta kallade benchmarkings) upp. Vi ser också att verket, eller åtminstone dess generaldirektör som är mycket synlig i tidning- en, är innovativ när det gäller att hitta på nya utvärderingsmetoder. Slutligen ser vi att information kring allt detta utvärderande är viktig att sprida – verkets ”va- rumärke” måste stärkas – och att det minsann inte bara är de som utvärderas utan också den som utvärderar som ska sättas på kartan och ges en identitet.
På sin hemsida om utvärdering säger den svenska analysmyndigheten Insti- tutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) följande under rubriken ”ITPS har som en av sina huvuduppgifter att genom utvärdering bidra till att göra tillväxtpoli- tiken klokare”:
Vår utvärderingsstrategi består av tre delar: 1) att göra utvärderingar, 2) att utveckla metoderna för att göra bättre utvärderingar och 3) att med hjälp av ut- värderingar göra tillväxtpolitiken lärande. /.../ Endast utvärderingar gör inte politiken klokare. Därför arbetar ITPS också med att göra politiken mer utvär- deringsbar och att aktivt bidra till att resultaten från utvärderingarna kommer till användning när nya insatser planeras eller när politiken förändras.
Uttalandet illustrerar väl hur utvärderingar kan ses som ett styrinstrument, som en möjlighet att skapa ”lärande politik”. Men det illustrerar också hur offentliga myndigheter måste bli ”utvärderingsbara”, dvs. organisera processer som är mät- och utvärderingsbara, vilket i sig förändrar den verksamhet som bedrivs och därmed fungerar styrande.
Fenomenet kan anknytas till den styrningsteknologiansats som diskuterades i slutavsnittet till kapitel 5. Fler och fl er ledningsfunktioner inom det offentliga ägnas åt att styra och kontrollera den offentliga produktionen av tjänster i sig snarare än att leda själva utförandet av tjänsterna. De som utför tjänsterna måste då ägna sig åt två olika saker. Om vi tar exemplet utbildning så måste de dels utbilda och dels redogöra för sin utbildande verksamhet uppåt i styrsystemet. På vilket sätt dessa verksamheter är ihopkopplade återkommer vi till, men en cen- tral aspekt i demokratiskt hänseende handlar om vem avnämaren är. Ekonomi- styrningsverket (ESV) har i en kritisk rapport (ESV 2003:30) framhållit att of- fentliga myndigheter har för många krav att förhålla sig till. Framför allt menar verket att de många kraven uppifrån sällan integreras i verksamheten utan ”fo- kus läggs på den externa redovisningen av olika åtgärder” (ibid:13):
Den starka tonvikten på myndigheternas regleringsbrev premierar en form av systemtillfredsställelse med rapportering om diverse förhållanden som ska till-
Politisk_styrn1b.indd 175
fredsställa nivån ovanför. Det är då lätt att fokusera på fel saker och tappa förstå- elsen för vad som verkligen görs i statsförvaltningen gemensamt för att skapa värde för medborgaren.
Det grundläggande problem som ESV tar upp är alltså att de många nya krav som läggs på förvaltningen riskerar att förfl ytta fokus från medborgaren till styr- ningshierarkin. I denna bok undersöker vi inte demokratifrågor utan styrning, men det gör inte ESV:s poäng mindre viktig. Vi kommer därför i detta kapitel att undersöka resultatmätningsfenomenet genom att studera vikten av jämförelser eller benchmarkings inom svensk IT-politik, undersöka styrning genom upp- följning, analysera hur resultatmätning kan ses som en form av disciplinerande verksamhet som skapar nya typer av offentliga organisationer, samt avslutnings- vis resonera kring möjligheten att lära av erfarenheter i komplexa styrsystem. Vi kommer inte att gå på djupet vad gäller olika utvärderingsmetoder, utan i stället inrikta oss på resultatmätningens synbara effekter för den politiska styrningen i praktiken.