En av statsvetenskapens mest klassiska frågor är den som Robert A Dahl ställer i titeln på sin maktstudie av New Haven – ”Who governs?” (Dahl, 1961). I denna fråga ligger en viss önskan om svar, nämligen att det förväntas vara en aktör (”vem”) som styr. Dahls föga kontroversiella svar blir därför också att olika ak- törer har olika infl ytande över olika frågor. Så småningom kom Dahls aktörsin- riktade maktanalys att kritiseras, liksom hans snäva fokus på den formella, poli- tiska sfären (se t.ex. Hay, 2002; Bang m.fl ., 2005). I den komplicerade maktdis- kussionen efter Dahls arbete har det kommit att hävdas att ansiktslösa strukturer har makt över vårt tänkande (t.ex. Lukes, 1974); att makt ligger i att defi niera och bortdefi niera frågor från den politiska agendan varför Dahls fokus på de frågor som behandlas är för snävt (Schattschneider, 1960; Bachrach & Baratz, 1962); att makt ligger i relationer snarare än fi nns som en egenskap hos aktörer och att maktrelationer fi nns överallt i samhället (Foucault, 1980); att den viktigaste makten därför snarast ligger i skapandet av politiska identiteter och kategorier än i de politiska dagsfrågorna (Dyrberg, 1997; Tilly, 2000; Young, 2000), eller makten att själv defi niera sin subjektivitet i förhållande till vissa kategorier. Idag förefaller det omöjligt som akademisk samhällsforskare att instämma med Dahl när han säger:
At the focus of most men’s lives are primary activities involving food, sex, love, family, work, play, shelter, comfort, friendship, social esteem, and the like. Acti- vities like these – not politics – are the primary concerns of most men and wo- men. /.../ Instead of seeking to explain why citizens are not interested, concer- ned, and active, the task is to explain why a few citizens are. (Dahl, 1961:279) Det omöjliga ligger dels i att de aktiviteter som Dahl räknar upp numera alla uppfattas ha politiska implikationer, dels i att politiken som verksamhet mycket väl kan inkludera sex, familjerelationer och vänskap, social status etc. Men detta gäller alltså den akademiska samhällsforskaren. Fortfarande förefaller det som att Dahls snäva uppfattning ligger i linje med en vanlig vardagsuppfattning om politik. Dessutom har maktbegreppet varit närmast totalt frånvarande från svensk statsvetenskap sedan den stora maktutredningen avslutades i början av 1990-talet (ett undantag utgör den feministiska forskningen), vilket gör att man gärna hemfaller åt den karikerade bilden av att svensken är nöjd när han/hon har begravt en fråga i en statlig utredning. I Danmark förefaller däremot maktdis-
Politisk_styrn1b.indd 194
kussionen mer livaktig än någonsin (Dyrberg, 1997; Bang m.fl ., 2005; Frølund Thomsen, 2005).
I inledningskapitlet hävdade vi att ett styrningsperspektiv kan hjälpa oss att utveckla maktdiskussionen. Vi menade vidare att makt kan uppfattas som för- ändringsförmåga och att det (enligt Hay, 2002) fi nns två dimensioner av denna förändrande förmåga – den indirekta som skapar förändrade sammanhang eller kontexter samt den direkta som skapar förändrad handling i praktiken. Det är nu dags att utifrån fallstudien av svensk IT-politik ge ett svar på frågan om vem eller vad som styr i makttermer. Samtidigt måste vi medge att den direkta mak- ten över människors handlingar i begränsad mening har studerats i boken (sna- rare har vi ofta observerat passivt motstånd mot makt). Förvisso kan man kon- statera mängder av uttryck för sådan makt – exempelvis att tjänstemän måste ta fram en proposition till ett visst datum eller att elever i skolan måste ägna aktivi- tet åt IT-relaterade projekt – men vi studerar inte djupare dessa maktrelationer som kan grundas på allt från tvång till samtycke (jfr Held, 1997:242–243). I stäl- let diskuterar vi den indirekta, kontextskapande makt som vi här väljer att kalla
defi nitionsmakt.
På samma sätt som Schattschneider gjorde redan 1960 kan vi konstatera att en central form av makt ligger i själva defi nitionen av en fråga och vilka hand- lingsalternativ som övervägs. Hur en fråga defi nieras och kategoriseras tenderar att bli styrande för den fortsatta behandlingen av frågan. Samtidigt leder defi ni- tionerna till bortdefi nitioner av sådant som inte anses relevant. De politiska ak- törerna vill själva gärna förmedla en bild av defi nitioner som oproblematiska och självklara, men detta tyder snarare på att de är väldigt viktiga. Samhällsve- tare bör ägna mycket uppmärksamhet åt just det som anses självklart och opro- blematiskt i samhället; tyvärr är det ofta bara det mest dramatiska, spektakulära och därför avvikande som ges uppmärksamhet.
Diskurser
Defi nitionsmakten ligger i att skapa sådant som dagordningar, alternativ, be- slutstolkningar och regelföljande inom ett policyfält. I vår studie har diskurser, institutioner och policies varit de centrala begreppen för studium av sådan defi - nitionsmakt. I diskursanalysen i kapitel 4 konstaterade vi att det fanns en ”visio- när styrningsdiskurs” på området svensk IT-politik som skapade en stark och tvingande defi nition av det framtida informationssamhället. Anledningen till att denna diskurs inte kan kallas för policy är att den snarare handlar om implicita regler om hur man får prata om ett visst fenomen än om genom centrala beslut fastställda riktlinjer. Hur fungerar då diskursen förändrande och maktutövan- de?
För det första, på den mest grundläggande nivån, konstrueras gränser för vad som är och inte är föremål för IT-politik. I det aktuella fallet är dessa ramar hela tiden mycket vida, vilket ställer till problem för det konkreta styrsystemet. IT-
Politisk_styrn1b.indd 195
politik förklaras beröra närmast alla samhällsfenomen, vilket samtidigt gör poli- tiken svår att hantera. Likväl fi nns bortdefi nierade fenomen. Ett sådant exempel togs upp i kapitel 7 där vi konstaterade att tanken att IT skulle kunna utgöra ett hot mot snarare än ett nödvändigt instrument för lärande är bortdefi nierad ur diskursen (jfr Lewin, 2003). Ett exempel kan vara att skolelever plagierar infor- mation från nätet och klipper in i sina egna arbeten. Alla aktörer vi har inter- vjuat är medvetna om detta problem, men det existerar däremot inte i den visio- nära diskursen. På samma sätt är alla aktörer vi intervjuat medvetna om att 24- timmarsmyndigheten bland annat är ett sätt att dra ner på de offentliga utgif- terna och eventuellt därmed också försämra den offentliga servicen. Även detta synsätt är (åtminstone nästan helt) bortdefi nierat ur diskursen. Makten i detta fall består alltså i att defi niera IT som ett på alla sätt positivt redskap i det svens- ka samhällets omvandling. Självfallet är det konkreta människor som skapar dis- kursen, men själva makten ligger här hos defi nitionerna som sådana snarare än hos dem som skapat dessa defi nitioner.
För det andra, på en mer konkret nivå, defi nieras aktörsroller inom diskur- sen, vilket ligger nära Foucaults fokus på diskurser som subjektskapande. ”Mark- naden”, ”staten”, ”nationen”, ”omvärlden” och ”visionärerna” är alla tämligen dif- fusa aktörer eller ”krafter” som likväl ges bestämda (men i många fall också lo- giskt självmotsägande) roller för svensk IT-politik, på samma sätt som ofta ”glo- baliseringen” omtalas som en autonom kraft. Således är det en form av makt att tala om att ”marknaden” ska vara styrande för politiken. Medan vi alltså följer Foucault tämligen nära i denna analys så menar vi samtidigt att det kan vara problematiskt att i hans anda tala om ”disciplinerande” makt. Vi talar om lösare former av ”övertalningsinriktad” makt, där det handlar om att aktörer tillägnar sig eller förväntas tillägna sig ett visst språkbruk. Samtidigt håller vi det öppet om konsekvenserna av retoriken leder till disciplinering eller inte.
För det tredje har diskursen konsekvenser för den policyanalys som bedrivs i kapitel 5 och 6. Problem, alternativ och lösningar hanteras via språket och är alltså diskursivt infl uerade. Men här konstaterar vi också att olika typer av dis- kurser konkurrerar om uppmärksamhet. Den IT-politiska diskursen aktualise- rar förvisso marknadslösningar, men andra delar av diskursen talar om storska- liga statliga satsningar. Vid de beslutstillfällen som dyker upp inom svensk IT- politik defi nieras sådana satsningar bort med hänvisning till överordnade dis- kurser om marknader och decentralisering. Politiska diskurser och politiskt be- slutsfattande hänger alltså inte ihop på något logiskt sätt.
Slutligen menar vi att diskursen kan öka möjligheten till särkopplingar mel- lan retorik, beslut och handling. Ett stort fokus på retoriken om informations- samhället kan ha fungerat kompensatoriskt för utebliven handling på området. Detta är egentligen en problematisk slutsats för såväl diskursanalys som policy- analys. Inom diskursanalysen tänker man sig att diskurser är verklighetsskapan- de, medan man i policyanalysen föreställer sig att mycket retorik inom ett om- råde också borgar för att detta område tillerkänns stor vikt. I vår studie är det
Politisk_styrn1b.indd 196
förvisso så att diskurserna skapar verklighet, inte bara för centrala politiska ak- törer utan för alla i samhället, från politiker till skolelever. Men diskursanalysen har ofta tenderat att överbetona enskilda diskursers makt och har haft svårt att hantera mångfalden av diskurser. När det gäller policyanalysen så förefaller det inom IT-politikens område vara så att beslutsfattarna pratar mycket och handlar lite. Som vi konstaterade i kapitel 6 så fi nns här troligen en föreställning som är svår att lämna – tanken om policyprocessen som en enhetlig process, enligt vil- ken en fråga som retoriskt tillerkänns stor vikt också borde ha stor vikt i prakti- ken.
Institutioner
Men inom defi nitionsmakten fi nns också institutionella aspekter som bör vara oundgängliga inslag i såväl diskurs- som policyanalys. I litteraturen används ofta institutionsbegreppet mycket brett, ibland på ett sätt så att det inkluderar bland annat diskurser (t.ex. March & Olsen, 1989). Här har vi med institutionalisering menat att diskurser binds i institutionella arrangemang (som att diskursen kring det svenska ”innovationssystemet” kopplas till den statliga institutionen VIN- NOVA) och därmed ges större påtaglighet – på den mest påtagliga nivån kopp- lad till sanktioner via lagstiftning (jfr Åkerstrøm Andersen, 1995:22). Det fi nns också lagstiftning som implicerar direkt, handlingsskapande makt, men inom IT-området är det ganska få konkreta laginitiativ av klassiskt snitt, utan de stora propositionerna uttrycker mer ”viljeyttringar”, alternativt så är det smärre juste- ringar av tidigare lagstiftning för att tillmötesgå nya krav.
Institutioner sanktionerar med andra ord vissa handlingar, vilket ger upphov till repetetiva beteenden och procedurer, dvs. rutiner. Som ekonomer under lång tid hävdat (Simon, 1945) är dessa rutiner oundgängliga – att vid varje nytt hand- lingstillfälle överväga alternativ i enlighet med den rationella problemlösnings- modellen är förlamande för handling. Efter hand utvecklas därför reaktiva mönster i institutionella miljöer. I kapitel 3 beskrevs några av dessa reaktiva mönster, såsom att frågor som rör datorer och IT alltid behandlas i särskilda fo- rum vid sidan av de gängse beslutsprocesserna, och att det är en viss uppsättning av aktörer som aktivt är med i beslutsprocessen. Medan diskurser alltså innebär mönster för tal så medför institutionalisering också mönster för handling (vilket givetvis inte innebär att institutionellt handlande är förutbestämt). Den institu- tionella komponenten i vår analys gör att relationen mellan diskurs och policy blir lättare att begripa. I ett fall av ”implementering” av nationell politik är det alltså så att ett beslut taget i en viss institutionell miljö med sina diskurser och policies ska genomföras i en ny miljö med sina egna, ibland lokalt utvecklade, diskurser och policies. Därav de många ”implementeringsproblem” som identi- fi erats av statsvetare. Detta gör att det är institutionella miljöer snarare än ”poli- cyprocessen” eller den ”parlamentariska styrningskedjans” så kallade ”faser” som fungerar organiserande för politik. Slutsatsen kan låta trivial, men blir inte min-
Politisk_styrn1b.indd 197
dre grundläggande för det. Institutionellt utvecklat rutin- och normföljande är därför en central komponent i defi nitionsmakten.
Policies
Medan diskurser och institutioner har betydelse för makten att defi niera politik är detta inte lika självklart för konkreta policies, vilket diskuterades i kapitel 6. I detta fall är det viktigt att kombinera diskursanalys och institutionell analys med ett nätverksperspektiv. Det har under IT-politikens historia funnits tydliga poli- cynätverk, men dessa nätverk har aldrig lyckats skaffa sig en avgörande roll för politikens utformning. Här kan man jämföra med det skolutvecklingsnätverk som låg bakom ITiS-satsningen. Framgången för detta nätverk består utan tve- kan i att de deltagande personerna redan fanns på centrala, beslutsfattande posi- tioner, framför allt på Utbildningsdepartementet. I jämförelse med detta så har policynätverken i IT-frågan i alltför stor utsträckning försökt ”sälja in” policies utifrån; nätverket har inte varit förankrat i tillräckligt centrala instanser. Ännu viktigare, emellertid, verkar vara att ett politikområde som utbildningspolitik redan är institutionaliserat och att det därför fi nns ett ramverk för att hantera utbildningspolitiska frågor. IT-politiken har aldrig fått detta ramverk, tvärtom har olika nätverkslösningar tillgripits under förevändningen att nätverk passar ett IT-baserat ”nätverkssamhälle”, men detta har snarare vittnat om politikområ- dets svaghet än om dess modernitet. Slutsatsen visar att man inte bör stirra sig blind på governance-lösningar i sin vilja att fi nna nya makt- och styrformer. Samtidigt är slutsatsen förenlig med Kingdons slutsats att policyfl ödet sällan ger upphov till beslut av sig självt. Politikens och problemskapandets mer eller min- dre slumpmässiga inslag har här en större betydelse, vilket innebär att en policy under oförutsägbara omständigheter kan få viktig defi nitionsmakt. Ett sådant exempel utgörs av regeringens, från EU hastigt kopierade, övergripande policy om ”ett informationssamhälle för alla” som fortfarande utgör en viktig referens- punkt för politiken.
Frånvarande aktörer
En föga förvånande slutsats efter denna genomgång av den indirekta, kontext- skapande makt som vi valt att kalla defi nitionsmakt, är att Dahls fråga ”vem styr?” är felställd. Det är ytterst sällan en aktör kan utpekas, frågan är om det ens fi nns någon poäng med att fi nna någon central aktör. Att maktbegreppet be- handlas så begränsat i modern, svensk statsvetenskap har troligen att göra med att det i så hög grad aktualiserar strukturer och relationer och i så liten grad går att hänföra till behändigt avgränsade aktörer (samtidigt som de fl esta analyser av nationell politik är helt fokuserade på just aktörer). Möjligen kan det vara bely- sande att tala om vilka aktörer som inte styr. Det blir då omedelbart klart att exempelvis folket, de folkvalda i riksdagen och partierna inte styr över svensk
Politisk_styrn1b.indd 198
IT-politik. Svensk IT-politik är en förvaltningsangelägenhet på statlig och kom- munal nivå. De ”aktörer” som den offentliga förvaltningen interagerar med är forskare, experter, konsulter samt intressenter från näringslivet. Här är det möj- ligen värt att framhålla stora företag såsom Telia och Ericsson som drivande ak- törer, men denna studie har tyvärr inte närmare granskat sådana näringslivsak- törer som med Marcus Wallenbergs klassiska ord föredrar ”att verka utan att synas”. IT-politiken bedrivs med andra ord inte på traditionellt demokratisk grund. Den medborgargrupp som ansetts central inom svensk IT-politik är ”an- vändarna”; man har med andra ord en numera karakteristisk brukardefi nition av det demokratiska infl ytandet. Men några ”användare” har man aldrig lyckats sätta igång en dialog med. Om de demokratiska aktörer i ”styrningskedjan” som statsvetenskapliga forskare gärna lägger så stor vikt vid när det gäller politisering av olika frågor har varit frånvarande, så vittnar IT-politiken däremot om den politisering av förvaltningen som iakttagits i Sverige på ett generellt plan (Roth- stein, 2005) och specifi kt inom olika sakområden (Hall m.fl ., 2005), men också i Danmark (Åkerstrøm Andersen, 1995). Den senare författaren konstaterar an- gående managementinspirerad, dansk förvaltningspolitik:
Der er dannet en forvaltningspolitik, der politiserer hele den offentlige sektor og dens grænser. Denne forvaltningspolitik er af anden orden, fordi den fast- lægger præmisserne for alle andre politikkers forvaltning, og bearbejder rea- liseringen af de forfatningsdefi nerede grænser for forvaltning. Forvaltnings- politikken problematiserer grænser af afgørende vigtighed for den offentlige sektors samfundsmæssige rolle og funktion; grænser mellem forvaltning og borger, forvaltning og politik samt offentlig og privat. /.../ Forvaltningspoli- tikkens polycentriske institutionalisering synes at forandre selve forvaltning- ens systemkarakter. Forvaltningen autonomiseres og polycentreres. Den defi - nerer i stigende grad præmisserne for sig selv som forvaltning. Vi får en selv- skabt forvaltning. (ibid:228)
För att dramatisera detta citat något kan man säga att vi likt detektiver är på fel spår om vi söker ”brottslingen” bakom den offentliga styrningens förändringar i diffusa ”omvärldsförändringar” såsom ”globalisering”, ”regionalisering”, ”risk- samhället”, ”nätverkssamhället”, eller för den delen ”informationssamhällets an- komst”. Snarare är förändringarna internt skapade i form av nya diskurser om det offentliga (som främst uppkommer inom det offentligas område), nya upp- fattningar om institutionella roller samt nya policies för organisering. IT-politik har troligen spelat en roll på alla dessa nivåer även om den är svår att fastslå spe- cifi kt. Erlingsdóttir (1999) framhåller att det är just föreställningar om hur nä- ringslivet fungerar som har inspirerat kvalitetssäkringstänkandet inom svensk hälso- och sjukvård. Förvaltningen föreställer då sig själv som ett företag, vilket givetvis förändrar den verksamhet som bedrivs. De så kallade omvärldsföränd- ringarna är med ett sådant synsätt snarare projiceringar av förvaltningens själv-
Politisk_styrn1b.indd 199
bilder. Man skulle till och med kunna gå så långt som att tala om ”myten om omvärldsberoendet”, som beslutsfattare och tjänstemän använder sig av för att likt biskop Brask frånhända sig ansvar och presentera sig själva som bakbundna, ty ”härtill är jag nödd och tvungen”. Den ”reaktiva politik” som vi beskrivit i boken blir således ett slags reaktioner på egna uppfattningar om vad som händer i omvärlden.
Genom administrativa mekanismer av varierande karaktär – resultatmät- ning, decentralisering, partnerskap, projekt och kampanjer – skapas delvis auto- noma system som i sina konsekvenser, om än inte i sina skenbart tekniska red- skap för styrning, är politiska i det att de omdefi nierar det politiska rummet. Borta är medborgare, partier, ideologier och majoritetsbeslut, faktorer som har sin bakgrund utanför den offentliga förvaltningens domän. Kvar är brukare, in- tressenter, nätverk och resultatenheter – projiceringar av ett nytt sätt att tänka förvaltning inom förvaltningen. Smith (2003:70) framhåller i en studie av EU:s utrikespolitik hur unionens stöd till regionalt samarbete i omvärlden kan ses som en form av narcissism, ”a propensity to reproduce itself ”, med andra ord att EU strävar efter att skapa likartade aktörer i omgivningen. På samma sätt vill Högskoleverket som utvärderande och kvalitetssäkrande myndighet konstruera också universitet och högskolor som utvärderande och kvalitetssäkrande myn- digheter, medan skolutvecklande myndigheter vill konstruera enskilda kommu- ner och skolor som skolutvecklande myndigheter. Det som med ett governance- synsätt kan ses som en fragmenterad förvaltning (Bogason, 2001) återskapar på detta sätt sin helhet i delarna. Den ytliga betraktaren av förvaltningsreformer i västvärlden ser en offentlig vildvuxenhet och diversifi ering som i själva verket döljer de märkvärdiga likheterna som är på väg att skapa en större offentlig kon- formitet än någonsin över nationsgränserna, åtminstone på det retoriska planet. Vi noterade i slutet på kapitel 5 att det nog var en överdrift att tro på att det är den marknadsliberala diskursen allena som förklarar utvecklingen av styrnings- teknologin ”the government of government”. Men samtidigt måste vi i nuläget erkänna att vi inte riktigt vet vad som driver dessa nya organiseringar, processer och relationer som alltmer griper makten över vad som ska defi nieras som ”po- litiskt” i samhället, och som alltmer hänvisar detta politiska till att utgöra en administrativ teknik för att nå ”samsyn”. Möjligen är det så enkelt som att för- valtningsorganisationerna i västvärlden – EU är förstås ett gott exempel på detta – tagit överhanden över de representativt valda organen.