Vi tar i denna studie av svensk IT-politik utgångspunkt i nyinstitutionell statsve- tenskaplig teori om hur politiska processer går till kombinerad med en syn på politisk styrning grundad i forskningen kring begreppet ”governance”. Dessut- om presenterar vi här vår förståelse av beslutsprocesser baserad på John King- dons verk om policyformulering och policyformering. Slutligen menar vi också att diskursanalys är ett viktigt hjälpmedel för att förstå defi nitioner och katego- riseringar av policyfrågor.
Synen på politisk förändring: nyinstitutionalism
Den nyinstitutionella synen stammar ursprungligen från den klassiska konstitu- tionella synen på policyskapande inom statsvetenskap, sprungen ur den offent- ligrättsliga traditionen. Denna tradition marginaliserades under 1950-talets be- teendevetenskapliga revolution inom samhällsvetenskaperna, men fi ck en renäs- sans (med delvis nya förtecken) under benämningen ”nyinstitutionalism” under 1980-talet (Rothstein, 1998). Traditionen är inte enhetlig utan rymmer en rad olika teoriinriktningar som alla tar utgångspunkt i att institutionella faktorer spelar en såväl begränsande som möjliggörande roll för aktörernas handlande i policyprocesser. Institutioner ska i detta sammanhang inte betraktas som enbart lagar och regler (eller som fysiska byggnader), utan inbegriper även informella regler, rutiner, traditioner, sedvänjor, roller och organisationsformer. Man kan
Politisk_styrn1b.indd 30
också utrycka det som ”spelreglerna” inom exempelvis en offentlig myndighet eller inom ett speciellt politikområde (March & Olsen, 1989). På samma sätt som exempelvis offsidereglerna i fotboll har en avgörande roll för hur spelet går till, hur fotbollsspelarna spelar och tränaren lägger upp sin taktik för laget, så har traditioner för remissförfarande inom ett givet politikområde (vilka som blir hörda och får yttra sig) en betydelse för hur aktörerna agerar i policyprocesser. Institutionella faktorer är enligt denna teoritradition avgörande för policypro- cesser i framförallt två avseenden. För det första påverkar de institutionella ra- marna graden av makt och infl ytande olika aktörer har över en policyprocess. Vissa aktörer tilldelas särskilda befogenheter att agera genom exempelvis lag- stiftning eller genom hävd. För det andra bidrar de institutionella ramarna till att defi niera de egna intressena och även den egna identiteten hos exempelvis en organisation och även förhållandet till andra aktörer (Hall, 1986:19). För att ut- trycka det annorlunda: ”vilka är vi som organisation och vad vill vi egentligen?” I denna bok har vi framförallt använt oss av en historisk institutionell ansats vilken beskrivs närmare i kapitel 3.
Synen på policyprocessens ”inramning”: diskursanalysen
På samma sätt som vi i enlighet med nyinstitutionalismen utgår från att politi- ken inte äger rum i ett vakuum utan är förankrad i en viss institutionell historia, så menar vi också att språkliga defi nitioner, kategoriseringar och identiteter är av grundläggande vikt för den politiska styrningen. Grundläggande men ofta opro- blematiserade uppfattningar om verkligheten tenderar att påverka hur politiska frågor i sin tur uppfattas och behandlas. ”Globaliseringen” är ett exempel på ett abstrakt begrepp som formar vår verklighetsuppfattning, troligen mer än det konkreta fenomen som begreppet beskriver (Hay, 2002:254). Globaliseringsbe- greppet innefattar en viss förståelse av verkligheten samt i förlängningen också normer och regler för hur man bör bete sig i ett globaliserat samhälle. Man kan därför kalla globaliseringen en ”diskurs”, dvs. ett system av språkliga representa- tioner av verkligheten med normerande innehåll. Diskursen, eller diskurserna, om globalisering skapas i relation till andra språkliga diskurser såsom ”stat”, ”marknad”, ”kommunikationer”, ”integration” och ”samhälle”. Poängen med att använda diskursbegreppet är att påvisa hur diskurserna (som förvisso är män- niskoskapade men som tenderar att få ”ett eget liv”) skapar defi nitioner, katego- riseringar och identiteter på det politiska området och därför kan sägas ha makt över den politiska processen, till exempel genom att ange vad som är möjligt respektive omöjligt beteende i en ”globaliserad” värld.
Den IT-politiska diskurs som kommer att analyseras i kapitel 4 är delvis ock- så en ”global” diskurs, för det fi nns inget som säger att diskurser måste vara av- gränsade till en nationell miljö. Dock anser vi att det fi nns möjlighet att tala om en relativt avgränsad svensk IT-politisk diskurs. Centralt är begreppet ”informa- tionssamhälle” (eller dess synonym ”kunskapssamhälle”) som antar karaktären
Politisk_styrn1b.indd 31
av ett oundvikligt och delvis opåverkbart framtidstillstånd. I Sverige har detta nya begrepp översatts på ett sätt som gör att IT-politiken får karaktären av ett mycket tidspressat politikområde. Mer traditionella politikområden inom svensk politik har förstås också sina diskurser. Områden som ekonomisk politik och skolpolitik präglas också av defi nitioner, kategoriseringar och identiteter som tas för givet kring exempelvis marknader och konjunkturer (ekonomisk politik) el- ler kunskap och lärande (skolpolitik). Diskursanalysen försöker alltså peka på hur dessa defi nitioner, kategoriseringar och identiteter i relation till andra dis- kurser skapar en viss verklighetsuppfattning och samtidigt utesluter andra upp- fattningar. Diskurserna kan ha större eller mindre relation till den institutionella miljön och de konkreta policyprocesserna, vilket vi återkommer till senare i bo- ken, men i samtliga fall påverkar de språkbruket kring politiska frågor.
Synen på politisk organisering: nätverksteori och governance.
Under 1970-talet växte det inom statsvetenskaplig forskning fram en kritik mot synen på staten som en enhetlig aktör på toppen av en hierarki som agerade uti- från de beslut som hade fattats i folkvalda församlingar. Under benämningen ”neo-korporatistisk” teori försökte man påvisa att vissa organiserade intressen (framförallt producentintressen) hade bemäktigat sig exklusiva positioner i po- litiskt beslutsfattande. I utbyte mot att det organiserade intresset disciplinerade sina medlemmar (t.ex. förhindrade strejker), och på så sätt garanterade ekono- misk stabilitet, tilldelades ”organisationen” exklusiva avtal med staten och gavs rätten att påverka inte bara policyutvecklingen, utan även policyimplemente- ringen på området. Legitimiteten i systemet byggde på att representanterna för de organiserade intressena var demokratiskt valda och sålunda förväntades åt- njuta medlemmarnas förtroende. Detta system av interaktioner mellan stat och organiserade intressen kan dock utifrån (traditionella representativa) demokra- tiska normer knappast sägas vara demokratiskt. Vissa intressen (eller ”särintres- sen”) får betydligt mer infl ytande medan andra grupper (som konsumenter) fullständigt saknar möjligheter att påverka den förda politiken (Cawson, 1986).
Det mest tydliga exemplet hämtades från institutionaliseringen av arbets- marknadens parters samspel med staten. Denna institutionalisering bildade en ”järntriangel” i vilken man effektivt uteslöt andra intressen (t.ex. oorganiserade och arbetslösa) och även folkvalda organ (Schmitter, 1979; för ett översiktsverk, se Williamson, 1989). Ett av de länder som man menade speciellt utmärkte sig i detta sammanhang var Sverige, där ett institutionaliserat samarbete mellan sta- ten, fackföreningar och arbetsgivarorganisationer hade spritt sig till många poli-
cyområden sedan Saltsjöbadsavtalet 1938.4 Representanter från fackföreningar
och arbetsgivarorganisationer satt med i ett otal statliga (och kommunala) kom- mittéer, råd och nämnder och blev indragna i förhandlingar med regeringen om
4 Korporatistisk styrning på framförallt arbetsmarknadsområdet i Sverige kan dock spåras tillbaka till början av 1900-talet (Rothstein & Bergström, 1999).
Politisk_styrn1b.indd 32
t.ex. fi nanspolitiken, arbetsmarknadspolitiken och även utbildningspolitiken. Inom arbetsmarknadspolitiken var det till och med så att organisationer själva tillvaratog delar av själva implementeringen av policyn (t.ex. fackföreningarnas kontroll av arbetslöshetsförsäkringen, Rothstein, 1992). Denna teoretiska ansats åtnjöt under en kort period ett betydande intresse inom policyforskning och statsteori. Intresset sjönk dock snabbt då det visade sig svårt att empiriskt be- lägga att denna typ av ”hårda” arrangemang för beslutsfattande var så pass domi- nerande i västliga demokratier som teorin antydde. Även om vissa policyområ- den kännetecknades av korporativa drag så fanns det helt andra områden där det inte kunde identifi eras starka organiserade intressen och som styrdes på helt an- dra sätt. Dessutom kunde man från början av 1980-talet skönja att även i de policyområden som sades vara korporatistiskt styrda, var denna styrform under avveckling som ett resultat av ökad liberalisering och decentralisering av olika policyområden. Vid årsskiftet 1991/92 beslöt Svenska arbetsgivarföreningen att ensidigt lämna alla centrala ämbetsverks styrelser vilket fi ck konsekvensen att övriga representanter för organiserade intressen även de började lämna styrel- serna (Rothstein & Bergström, 1999).
Delvis som en fortsättning på korporatismen och delvis som en reaktion på statens förändrade roll i moderna västliga samhällen, har det alltsedan 1980-talet vuxit fram teorier som med nya begrepp som ”policynätverk”, ”policygemenska- per” och ”fl ernivåstyrning” försöker att fånga allt mer komplexa policyprocesser. Dessa tar framförallt utgångspunkt i de ofta informella nätverk (med olika aktö- rer) som interagerar på olika nivåer och i olika steg i policyprocessen. Till skill- nad från neo-korporatismen som fokuserade på stabila institutionaliserade ar- rangemang försöker man med nyare begrepp sätta processen i centrum för stu- dier av modern styrning. Framförallt begreppet governance har under senare år rönt ett betydande intresse inom statsvetenskapen (Rhodes, 1997; Pierre & Pe- ters, 2000; Sørensen & Torfi ng, 2005). ”Governance” ses vanligen som en ny form av styrning som är öppnare och mindre hierarkisk än den traditionella synen på styrning i form av ”government” och där nätverk är det centrala. Diskussionen om vad governance egentligen är, vilken roll det offentliga har, och vilka styr- ningsmässiga och demokratiska implikationer är dock på inget sätt avslutad och det saknas klara och entydiga defi nitioner. Ett försök att mera övergripande de- fi niera governance görs i en artikel av Jacob Torfi ng (2005). Han menar att det existerar en gemensam minsta defi nition som består av följande element. Gover- nancenätverk består av: 1) relativt stabila horisontella artikuleringar av ömsesi- digt beroende, men i praktiken självständiga aktörer som; 2) agerar med var- andra genom förhandlingar som äger rum inom en gemensam reglerad, norma- tiv och kognitiv ram, som; 3) är självreglerad inom vissa ramar i förhållande till externa aktörer (t.ex. staten) och som till sist; 4) bidrar till produktionen av lös- ningar på offentliga problem (ibid:307). För att uttrycka det annorlunda handlar det om att governancenätverken är självorganiserande och kommer från såväl offentlig och privat som frivillig sektor, medan government mer handlar om for-
Politisk_styrn1b.indd 33
maliserad och hierarkisk styrning (Rhodes, 1997). Det viktiga är att aktörerna inom nätverken, samtidigt med det självorganiserade inslaget, är ömsesidigt be- roende av varandra. Reglerna är i någon mening offentligt sanktionerade, även om ett viktigt inslag i governance-begreppet också är att gränserna mellan of- fentligt och privat blir suddigare (Stoker, 1998) och att dessa utvecklas under förhandlingar mellan deltagarna i vilka kognitiva, normativa och föreställnings- mässiga riktlinjer (för vad som t.ex. är legitima lösningar) skapas under resans gång (Torfi ng, 2005:308). Det handlar alltså inte om någon entydig top-down- styrning, utan en blandning mellan central regelutformning och lokal självorga- nisering. Vi återkommer till denna teori mer utförligt i kapitel 5.
Synen på beslutsprocesser: Kingdons flödesmodell
John Kingdons klassiska verk Agendas, Alternatives and Public Policies (2003 [1984]) behandlar den amerikanska federala regeringens politik inom tre olika områden (sjukvårdsförsäkringsreform, avgifter för transporter på kanaler samt avregleringen av fl ygtrafi ken). Snarare än att försöka avgöra hur det formella beslutsfattandet går till så fokuserar Kingdon i sin bok på hur en fråga blir en
politisk fråga. Med en modifi erad5 utgångspunkt i Cohen, March och Olsens
”soptunnemodell” (Cohen m.fl ., 1972; March & Olsen, 1976 presenteras mer utförligt i kapitel 6) för beslutsfattande konstaterar Kingdon att under alla poli- cyprocesser löper tre olika typer av ”fl öden”: ett problemfl öde, ett politiskt fl öde samt ett policyfl öde. Dessa tre löper i utgångspunkten parallellt med varandra, men kan under vissa förutsättningar ta en ny riktning och förenas i en gemen- sam ström varefter ett särskilt lösningsförslag kan komma på den politiska dag- ordningen (Kingdon använder begreppet ”policyfönster”). I vår genomgång av Kingdons teorier har vi försökt att försvenska hans exempel.
För det första uppmärksammas olika politiska problem av beslutsfattare vid olika tidpunkter. Som delvis fi ktiva exempel kan vi föreställa oss att en statistisk rapport om svenska skolelevers läskunnighet på en viss nivå gör att skolminis- tern går ut och talar om att ”vi har ett problem med…”, eller att en storm som slår ut elförsörjningen i en viss landsdel får kraftbolag och ansvariga myndighe- ter att erkänna att ”vi har ett problem med…” och så vidare. Det viktiga i King- dons förståelse av problemidentifi kationen är att politiska problem ingalunda är ”objektiva” och självklara problem. Det är först när beslutsfattare blir uppmärk-
samma på problemet som det blir ett problem6. Olika indikatorer (exempelvis ny
statistik: ”nya tal visar…”) i kombination med händelser, kriser och symboler är
5 Den ursprungliga soptunnemodellen talar enbart om enskilda organisationer medan Kingdon för upp teorin på samhällsnivå.
6 Kingdon själv ger ett talande exempel från transportpolitiken där mycket uppmärksamhet under 1970-talet gavs åt flygsektorn (och säkerheten inom flygtrafiken) och nästan ingen bekymrade sig om busstrafikens problem i USA. Han konstaterar i sin studie att beslutsfattare själva flyger mycket i både arbete och fritid och därför personligen kan konstatera hur flygnäringen fungerar. På samma sätt kan Kingdon konstatera (genom några citat från olika intervjupersoner) att dessa beslutsfattare aldrig någonsin åker buss och sålunda inte själva ser problemen (Kingdon, 2003:96).
Politisk_styrn1b.indd 34
det som de facto producerar ett problem. Liksom problem kan dyka upp ur tom- ma intet så har de en tendens att försvinna igen. Antingen för att beslutsfattare själva uppfattar det som att problemet har blivit löst genom ny lagstiftning, stöd- åtgärder eller genom att man upplever att någon annan aktör (kommuner, EU, privata företag osv.) har tagit över problemet. Kingdon tillägger att beslutsfattare efter ett tag tröttnar på problemet och sålunda fi nns det oftast starka incitament bland ansvariga beslutsfattare att bestämma sig för att problemet är löst.
För det andra löper det ett fl öde i alla policyprocesser av experter och specia- lister som kontinuerligt arbetar med att lösa politiska problem. Runt alla policy- områden fi nns det en grupp av experter som bildar ett nätverk (”policy com- munity”) och som fortlöpande jobbar med ett visst policyfält. Detta nätverk består (i en svensk kontext) vanligtvis av sakkunniga i regeringsdepartementen och berörda ämbetsverk och myndigheter, analytiker i olika branschorganisatio- ner eller intresseorganisationer, forskare från universitet och högskolor samt eventuellt riksdagsmän med plats i berörda utskott och representanter från (sto- ra) privata företag. Denna grupp av folk möts regelbundet i olika formella och informella sammanhang. Detta kan vara mer formella sammankomster som hearings, konferenser, deltagande i statliga kommittéer och så vidare, men kan också vara informella kontakter i form av luncher, telefonsamtal, e-postkontak- ter, ömsesidigt bistånd vid författande av olika typer av texter och så vidare. Vissa av dessa nätverk är hårt sammanskruvade med en fast kärna av deltagare där alla känner alla. Det är därför kanske inte så konstigt att dessa nätverk lätt antar gemensamma föreställningar om vad som är rätt och fel inom policyom- rådet, eller vetenskapligt och ovetenskapligt, samt skapar ett eget gemensamt språk för att kommunicera med varandra. Andra grupperingar är betydligt mer fragmenterade och löst sammansatta och deltagarna strålar bara tillfälligtvis samman. Där betraktar deltagarna ofta sitt lilla område som lösryckt från större
helheter.7 Kingdon beskriver t.ex. i sin bok att man inom transportområdet en-
bart ser järnvägar, kanaler, fl ygnäring och motorvägar lösryckt från varandra och inte kan se ”transporter” i ett större sammanhang. Ju mer fragmenterat ett policyområde är, desto större är sannolikheten för att policyn blir osamman- hängande och olika beslutsfattare börjar konkurrera med varandra. Att i dessa sammanhang skapa konsensus och en stabil helhetssyn ter sig näst intill omöj- ligt.
Inom nätverken sker det en konstant produktion av idéer. Man diskuterar hela tiden lösningar på olika större och mindre problem och givetvis föder detta identifi kationen av nya problem som man tidigare inte hade tänkt på. Kingdon menar dock att man också kan se exempel på det omvända. Ur nätverken alstras lösningar utan att det för den sakens skull existerar problem i förväg. Problem, lösningar och alternativa lösningar dyker upp utan att det fi nns någon rationell
7 Ett annat sätt att beskriva skillnader mellan olika typer av nätverk görs av Marsh. Han gör en åtskill- nad mellan ”policy communities” som är mer formaliserade och integrerade och de mer löst sam- mansatta ”issue networks” (Marsh, 1998:14)
Politisk_styrn1b.indd 35
process i bakgrunden. Genom selektion slipas idéerna till (eller kombineras med andra idéer), andra aktörer accepterar dem, idéerna mjukas upp och genomgår slutligen den kritiska granskning som övriga medlemmar av nätverket (framfö- rallt ”experter”) utsätter idéerna för, för att så slutligen hamna (om de kommer så långt) på de slutgiltiga beslutsfattarnas bord.
Kingdon skriver att särskilt drivna aktörer inom (och ibland utom) policyge- menskapen, så kallade ”policyentreprenörer”, är de som alstrar nya idéer och får dem på dagordningen (Kingdon, 2003:122). Dessa eldsjälar befi nner sig inte nödvändigtvis inom ett regeringskansli eller inom en intresseorganisation, utan kan också vara enskilda individer med ett brinnande intresse för att få igenom en policy. Det som kännetecknar dessa individer är en vilja att investera resurser (tid, energi, rykte och ibland även pengar) i hopp om att en framtida policy kommer att ge dem något i utbyte. Detta utbyte kan givetvis vara baserat på rent personliga ambitioner om en bättre karriär (eller bara att behålla jobbet), stärka ens egen position inom en myndighet eller organisation eller bara högre lön. Men det kan också vara att man agerar utifrån egna ”högre värden” och att man som en eldsjäl verkligen vill förändra politiken på ett givet område. Kingdon nämner också en tredje motivation: det fi nns folk som helt enkelt älskar det po- litiska spelet med att driva en fråga och få en politik genomförd. Deltagandet i sig är en motivation för dessa människor.
Det tredje fl ödet som Kingdon talar om är ”politik”. Med detta menar han det vi i dagligt tal förknippar med ”den politiska situationen” i ett land. Det kan vara ett valresultat, förändringar i en regeringssammansättning, speciella politiska kampanjer eller bara den ”folkliga stämningen” (ibid:145). För att börja med sistnämnda är den folkliga stämningen ett analytiskt svårfångat begrepp, men inte desto mindre något som har relativt stor betydelse. Om väljarna är starkt emot exempelvis en sittande regering påverkas handlingsmöjligheterna för re- geringen, samt viljan, till att skapa (eller förändra) en given policy. Regeringen bör exempelvis inte framlägga impopulära förslag (som nedskärningar i väl- färdssystemen) när de ligger under i opinionsundersökningar. Kingdon skriver att mycket av det han lägger i begreppet folklig stämning inte nödvändigtvis be- höver vara något som man kan identifi era genom exempelvis opinionsunder- sökningar – det viktiga är vad beslutsfattare uppfattar som den folkliga stäm- ningen. Beslutsfattare läser givetvis också tidningar och ser TV, följer med i den offentliga debatten i exempelvis dagspress och skaffar sig egna intryck om ”vad som rör sig i befolkningen”.
Utöver detta spelar existerande politiska organisationer (både partier och rö- relser) en roll för vilka idéer som är möjliga. Om de för ett visst policyområde relevanta organisationerna kan samlas kring en särskild viljeyttring ger det en viss tyngd och givetvis omvänt. Det som Kingdon poängterar, och som vi kom- mer att ge exempel på i vår studie, är frågan om ett visst policyförslag är ”ofar- ligt” eller ej visavi vissa politiska intressen. För att illustrera detta i ett svenskt sammanhang räcker det bara att tänka på hur alla liberaliseringar i alkoholpoli-
Politisk_styrn1b.indd 36
tiken omedelbart föranleder massiva protester från nykterhetsrörelsens organi- sationer.
I förhållande till den traditionella policymodell som vi har beskrivit repre- senterar Kingdons modell en antites. Bilden av beslutsfattande ter sig hos King- don betydligt mer anarkistisk och modellen saknar den preskriptiva ambition som den konventionella policyanalysen har. Kingdons modell har också utsatts för en hel del kritik (se vidare Johnson, 2003:56-60). Primärt har det handlat om teorins vetenskapliga värde då den är omöjlig att falsifi era, utgör en dålig be- skrivning av verkligheten, är obrukbar för hypotesgenerering (dvs. man kan inte formulera falsifi erbara frågeställningar innan man gör sin undersökning), samt