Det finns flera orsaker till att den globala utrikeshandelstillväxten har stagnerat. En viktig förklaring är att den kinesiska exporten, som under lång tid fungerat som draglok i världshandeln, har vuxit långsammare än tidigare. Även i det övriga Asien har utrikeshandels-
tillväxten varit svagare, och i Europa och Nordamerika kunde låga tillväxttal noteras redan före den djupa finansiella krisen 2008–2009. Denna svagare tillväxt är även ett resultat av att den successiva libe- ralisering av utrikeshandeln, som karakteriserat de sju decennierna efter andra världskrigets slut, också har avstannat – särskilt inom den multilaterala handelspolitiken, dvs. skapandet och vidmakthål- landet av ett gemensamt regelverk för i princip alla världens länder. Världshandelsorganisationens (wto) ambitiösa förhandlingsrunda (Doha Development Agenda, dda) inleddes 2001 och skulle ursprung- ligen ha varit slutförd 2005, men har hittills inte kunnat föras i mål. Då multilateralismen som grundläggande idé har utmanats, har istället slutande av bilaterala och regionala handelsavtal blivit den viktigaste strategin för att driva frihandelns principer vidare, men även denna väg har kritiserats under senare år, till exempel av den välkände utrikeshandelsekonomen Jagdish Bhagwati. De två största regionala handelsförhandlingarna, Trans-Pacific Partnership (tpp) innefattande 12 länder i Amerika och Stillahavsområdet, samt
Transatlantic Trade and Investment Partnership (ttip) mellan eu och
usa, har kollapsat respektive lagts på is under 2017 som resultat av det nya amerikanska politiska ledarskapets syn på utrikeshandel som ett nollsummespel, där den amerikanska ekonomin upplevs vara den förlorande parten och där alla tidigare ingångna avtal påstås ha varit till amerikansk nackdel. Även om varken tpp eller ttip skall ses som definitivt avsomnade har frihandelsidealet som sådant blivit ifrågasatt. Samtidigt har kritiken mot globaliseringsprocessen varit stark från flera olika ideologiska utgångspunkter, och strömningar innebärande återgång mot mer skyddad nationell produktion, lik- som upprätthållandet av inhemsk sysselsättning och nationell själv- försörjning, har blivit alltmer uppenbara. Detta gäller inte bara usa, utan även en rad andra länder i världen.
Det är i detta större sammanhang som eu:s externa handelspolitik skall betraktas (eu:s handelspolitik har behandlats i flera tidigare årgångar av Europaperspektiv, se bland annat Anders Ahnlids kapitel i Europaperspektiv 2007). Utrikeshandeln har genomgått djupgående förändringar med avseende på innehåll, inriktning och funktionssätt under de senaste decennierna, bland annat i form av framväxten av
globala och regionala värdekedjor. De traditionella frihandelsavtalen har också övergått till att bli mycket bredare än tidigare genom att de omfattar många fler områden, samtidigt som de också blivit mer djupgående i form av mer långtgående åtaganden. Dessa båda för- skjutningar återspeglas även i olika benämningar av dessa avtal som numera ofta kallas ”trade and investment partnership”, ”deep and comprehensive trade agreement”, ”comprehensive economic and trade agreement” eller ”economic partnership agreement” snarare än bara ”free trade agreement”. I botten av dessa avtal ligger emellertid, då som nu, frågan om hur ekonomiska transaktioner mellan stater, huvudsakligen i form av utrikeshandel, skall regleras.
Utrikeshandeln med varor och tjänster är ett av de få politik- områden inom eu som regleras genom så kallad exklusiv kompetens på överstatlig nivå (Art. 3 feuf). Den gemensamma handels politiken gentemot tredjeland, i form av en tullunion, tillkom redan genom Rom fördraget 1957 om skapande av en Europeisk Ekonomisk Ge - men skap (eeg). I en tullunion anpassar medlemsstaterna sina yttre tullmurar till en gemensam nivå, samtidigt som handelshindren mel- lan medlemsstaterna successivt elimineras. Då eeg bildades hade det multilaterala allmänna tull- och handelsavtalet (General Agreement
on Tariffs and Trade, gatt) varit i kraft under ett decennium och
verksamt bidragit till en sänkning av de allmänna tullnivåerna bland de fördragsslutande parterna. gatt-avtalet hade dock öppnat en möjlighet för enskilda länder att sinsemellan öka takten i tull- avvecklingen genom inre frihandel, under villkoret att tredjeland inte hamnade i ett sämre läge jämfört med tidigare. Detta villkor för att accelerera tullavvecklingen internt uppfyllde de sex medlemsstaterna i eeg med råge. Under en tioårsperiod skapades frihandel för en stor del av den inre utrikeshandeln samtidigt som den yttre gemen- samma tullmuren fortsatte att sänkas, som ett resultat av gatt:s Dillonrunda 1959–1961 och Kennedyrunda 1963–1967.
Internhandeln mellan ”de sex” (Tyskland, Frankrike, Italien, Holland, Belgien och Luxemburg) som i mitten av 1950-talet hade uppgått till ca 25 procent av den totala utrikeshandelsomslutningen, steg till över 50 procent i slutet av 1960-talet. Efter de påföljande gatt-rundorna (Tokyo 1972–1979 och Uruguay 1986–1993) genom-
fördes fortsatta sänkningar av den gemensamma yttre tull muren, samtidigt som de successiva utvidgningarna av tullunionen allt- sedan 1970-talet innebar att det egna europeiska frihandelsområdet expanderade geografiskt. Denna kombination av intern och extern handelsliberalisering medförde att internhandelsandelen fortsatte att växa, men inte i samma takt som tidigare. De nya medlemmarna i västra, norra och södra Europa var ofta högt integrerade med unio- nen redan vid tiden för medlemskapsinträdet. Utvidgningen österut efter Berlinmurens fall 1989 gav visserligen utrymme för en omfat- tande ökning av internhandelsutbytet, men de flesta nya medlems- stater har varit små ekonomier som endast kunnat bidra marginellt till ökade internhandelsandelar. Sedan början av 2000-talet har internhandelns andel av eu-ländernas totala utrikeshandel med varor legat stabilt runt ca 65–70 procent och uppgick 2016 till ca 64 procent.
Denna synbara stagnation innebär emellertid inte att den eko- nomiska integrationen mellan medlemsstaterna har avstannat. I själva verket har tillkomsten av den inre marknaden inneburit en gradvis övergång till allt djupare integrationsformer, där framför allt tjänstehandeln och direktinvesteringarna mellan medlemsstaterna har expanderat. Inomregionala leverantörskedjor har fortsatt att utvecklas och knutit producenter och konsumenter närmare varan- dra oavsett nationsgränser. Därför har harmonisering av standardi- seringsregler inom näringslivet blivit en allt viktigare komponent i den nya sortens frihandelsavtal. Dessutom har det skett omfattande effektivitetsförbättringar i form av bland annat minskade krav på dokumentation vid själva gränspassagen, samordning av regler och handelsprocedurer, allt inom ramen för den fria inre marknadens generella princip om ömsesidigt erkännande av varandras produk- tion. På wto-nivå har uppnåtts en viktig gemensam överenskom- melse om förenklade handelsprocedurer Trade Facilitation Agreement (tfa) som trädde ikraft i början av 2017 och som förväntas sänka transaktionskostnaderna i den internationella handeln avsevärt.
En viktig orsak till att internhandelns andel av eu:s totala utrikes- handel har stagnerat och gått tillbaka under senare decennier är dock att en stor del av världshandelns tillväxt sedan lång tid legat utanför
Europa, vilket inneburit att det funnits ett incitament för medlems- staterna att rikta blickarna bortom unionens gränser. Framför allt har utrikeshandeln expanderat med Asien i allmänhet och med Kina i synnerhet. Det har därför med tiden blivit allt viktigare att inte bara prioritera de inomregionala handelsrelationerna, utan också att sam- tidigt arbeta aktivt på den globala nivån för fortsatt liberalisering av utrikeshandeln. eu har således varit en pådrivande kraft i de multi- laterala handelsförhandlingarna inom wto, även om utfallet varit magert. De grundläggande principerna och prioriteringarna för eu:s externa handelspolitik formulerades 2006 i Global Europe-strategin, som sedan följdes upp 2010, och senast 2015 i Trade for all – Towards a
more responsible trade and investment policy. Eftersom förhandlingarna
i wto i stort sett har varit stillastående under det senaste decenniet och det har varit svårt att skönja något genombrott i närtid, med undantag för tfa, har eu valt att komplettera den grundläggande multilaterala strategin med att parallellt satsa på olika bilaterala och regionala handelsinitiativ. Dessa satsningar skall, enligt utrikes- handelsekonomerna Richard Baldwin, Simon Evenett och Patrick Low, inte ses som en motsättning gentemot multilateralismen som princip, utan snarare som en möjlighet att bygga en bättre plattform för fortsatt och fördjupad multilateralism genom långtgående och breda frihandelsavtal, i vilka man tar hänsyn till att utrikeshandeln kontinuerligt tar sig nya former, det vill säga ”multilateralizing regionalism”. Vi har själva i tidigare studier i Baldwins, Evenetts och Lows anda argumenterat för att ambitiösa och rätt genomförda bilaterala och regionala avtal kan fungera som en trampolin för att driva den multilaterala processen framåt.