Utan att fördjupa sig närmare i den inrikespolitiska bakgrunden, är det ett faktum att Storbritannien den 23 juni 2016 genomförde en folkomröstning om landets fortsatta medlemskap i eu. Bland förespråkarna för utträde framhölls särskilt, utöver allmänt formu- lerade argument om återtagande av nationell legislativ och judiciell suveränitet, behovet av att återta kontrollen över personrörligheten
över Storbritanniens gränser. Utträdesprocessen inleddes formellt genom den anmälan om utträde enligt artikel 50 i Fördraget om den Europeiska unionen (feu) som premiärminister Theresa May sände till Europeiska rådet den 29 mars 2017. Enligt detta stad- gande, skall förhandlingarna om ett avtal som fastställer villkoren för utträde slutföras inom två år från anmälan om inte Europeiska rådet, i samförstånd med Storbritannien, beslutar att förlänga denna period. Om inget avtal rörande villkoren för utträdde slutits inom den utsatta tidsperioden, skall unionsfördragets tillämpning per automatik upphöra att gälla för Storbritannien. Under de inledande förhandlingarna har det från eu:s sida konsekvent framhållits att det är först efter att en överenskommelse om villkoren för utträdet slutits, och Storbritannien återtagit sin nationella suveränitet inom utrikeshandelspolitiken, som reella förhandlingar om de framtida relationerna mellan Storbritannien och eu kan inledas. I realiteten kommer emellertid, med all sannolikhet, skuggförhandlingar om framtida lösningar att bedrivas parallellt med utträdesförhandling- arna. Detta stöds av det uttryckliga stadgandet i artikel 50 att förhandlingar om utträdesvillkoren skall ske med beaktande av den utträdande statens framtida förbindelser med unionen. Ett utträde innebär att Storbritannien återtar nationell suveränitet inom utri- keshandelspolitiken. Landet har då, som självständig medlem i wto, att etablera nationella tullåtaganden under gatt och åtaganden om marknadstillträde inom tjänstesektorn enligt gats. Dessa åta- ganden utgör därefter en utgångspunkt för landets ingående av handelspolitiska preferensavtal. I syfte att förenkla denna process kan Storbritannien välja att göra unionens befintliga åtaganden till sina egna. Inte desto mindre kräver detta ett godkännande från samtliga 164 medlemsstater i wto.
Grundprinciperna för de brittiska förhandlingspositionerna i rela- tionen till eu angavs redan i den anmälan om utträde som premiär- minister May sände till Bryssel den 29 mars 2017. Positionerna har därefter utvecklats och specificerats i principiella policydokument och specifika ställningstaganden. Av dessa framgår att Storbritannien är införstått med att den fria rörligheten för varor, tjänster, kapital och personer utgör en odelbar helhet. Mot bakgrund av landets uttryckliga
vilja att återta nationell suveränitet rörande regleringen av personrö- relser över territorialgränsen utesluts en framtida delaktighet i den fria inre marknaden. Därmed utesluts även ett brittiskt tillträde till ees-avtalet. Likaså betonas vikten av återtagen suveränitet rörande utrikeshandelspolitiken. Av detta följer att Storbritannien utesluter att ingå i en tullunion med eu, vilket förutsätter en gemensam yttre handelspolitik.
Sammantaget innebär detta att Storbritanniens framtida handels- politiska relationer till eu kan utformas enligt två alternativa linjer:
1) Ett minimalistiskt, men osannolikt, scenario är att dessa relationer enbart skulle komma att regleras genom den multila- terala wto-strukturen.
2) Den alternativa, och i mina ögon sannolika, lösningen innebär att Storbritannien ingår ett brett frihandelsavtal med eu. Ett sådant ömsesidigt avtal skulle som ett minimum omfatta full frihandel för varor, långtgående marknadstillträde för tjänstehandel, fria kapitalrörelser, marknadstillträde för offentlig upphandling samt regler för ömsesidigt erkännande/ standardisering av produktrelaterad reglering, i syfte att begränsa tekniska handelshinder. Vidare kan man förvänta sig att ett sådant avtal även kommer att innefatta grundläggande regler för att underlätta en kontrollerad arbetskraftsrörlighet. Ur ett brittiskt perspektiv finns även ett starkt intresse av att inkludera en särskild överenskommelse om fri rörlighet för finansiella tjänster. Med en sådan lösning skulle rörligheten för varor, tjänster och kapital mellan Storbritannien och eu främ- jas samtidigt som detta sker på en betydligt lägre integrations- nivå än vad som är fallet idag. Givet den gängse utformningen av frihandelsavtal, kommer avtalet att medge användningen av handelspolitiska skyddsåtgärder i form av antidumpingtullar och utjämningstullar. Under förhandlingarna kan sannolikt viss inspiration hämtas från det nyligen slutförhandlade frihan- delsavtalet mellan eu och Kanada (ceta).
Det skall i detta sammanhang understrykas att de kommande för- handlingarna om ett frihandelsavtal mellan eu och Storbritannien kommer att ha en unik och tidigare oprövad karaktär. Detta då de kommer att äga rum mellan parter som idag är förenade genom en långtgående marknadsintegration baserad på en tullunion. Syftet är således inte att reducera existerande handelshinder, utan att på ett kontrollerat sätt begränsa kommande nya handelshinder. Ett framtida bilateralt frihandelsavtal kommer oundvikligen att medföra icke-tariffära handelshinder genom tillämpningen av ursprungsregler och återinförande av gränskontroller. Ett frihandelsavtalsförhållande kommer vidare, med stor sannolikhet, att innebära att de tekniska hindren för den bilaterala handeln successivt ökar som en följd av svårigheterna att långsiktigt upprätthålla principen om ömsesidigt erkännande av produktrelaterad reglering. Till detta skall även läg- gas att den generella förutsebarheten rörande villkoren för handel mellan Storbritannien och eu kommer att minska jämfört med vad som gäller idag.
Det skall också framhållas att vid ett utträde upphör Storbritannien att vara part till de 39 preferensavtal som eu slutit med sammanlagt 65 utanförstående stater. I detta sammanhang uppkommer en osä- kerhet om den stora mängd så kallade blandade avtal som eu och dess medlemsstater har ingått med utanförstående stater. Dessa avtal har både tillträtts av unionen genom beslut i rådet och parlamentet och ratificerats av samtliga medlemsstater, däribland Storbritannien. I de delar dessa avtal materiellt faller utanför eu:s kompetensområde kvarstår Storbritannien som avtalspart på grundval av den nationella ratifikationen. Detta utgör ett särskilt rättsligt-tekniskt komplicerat frågekomplex som måste lösas i samband med utträdesförhandling- arna i nära dialog med berörda icke-medlemsstater.
En pragmatisk lösning på denna problematik är att merparten av de handelsavtal eu ingått med icke-medlemsstater dupliceras genom att Storbritannien ingår motsvarande bilaterala avtal med de berörda staterna. Förutsatt att det finns ett ömsesidigt partsintresse, möter detta sannolikt mycket små hinder för rena handelsavtal utan fram- åtriktade ambitioner om ett institutionellt närmande till eu, såsom frihandelsavtalet mellan eu och Sydkorea. För den stora mängden
partnerskapsavtal mellan eu och närliggande stater är en rimlig lös- ning att de frihandelsrelaterade delarna av dessa dupliceras i form av bilaterala avtal mellan Storbritannien och de berörda staterna.
Av större potentiellt intresse är Storbritanniens ambitioner att ingå frihandelsavtal med stater där motsvarande avtal inte ingåtts av eu. Det kanske mest omedelbara exemplet rör usa. Utöver detta eventuella frihandelsavtal, återfinns i officiella brittiska ställningsta- ganden ett flertal initiativ till att ingå bilaterala frihandelsavtal. Bland önskvärda potentiella avtalspartners nämns uttryckligen Australien, Brasilien, Gulfstaterna, Indien, Kina och Nya Zeeland. Samtidigt står det klart att reella förhandlingar om bilaterala avtal mellan Storbritannien och dessa stater inte kan genomföras förrän efter det att landet har utträtt ur eu och återtagit sin utrikeshandelspolitiska suveränitet, samt ingått nya nationella tullåtaganden under gatt. Därmed riskerar det att uppkomma ett tidsmässigt glapp mellan tidpunkten för att befintliga avtal upphör att gälla för Storbritannien och att nya avtal kan träda ikraft.
Storbritannien har sedan 1945 relativt konsekvent upprätthållit en politisk hållning som förespråkare av liberala villkor för världshan- deln. Sedan landet inträde i eeg 1972 har Storbritannien, som en av de större medlemsstaterna, tillsammans med mindre frihandelsföre- språkande medlemsstater, haft ett avgörande inflytande över utform- ningen av den gemensamma utrikeshandelspolitiken. I huvudsak har Storbritannien utnyttjat detta inflytande för att påverka den gemen- samma utrikeshandelspolitiken i liberal riktning. Som statsvetarna Daniel Naurin och Rutger Lindahl visat i sin forskning om alliansför- hållanden i eu:s ministerråd i frågor rörande utrikeshandelspolitikens utformning har Storbritannien i detta ofta funnit en intressegemen- skap med två mindre starkt utrikeshandelsberoende medlemsstater, Nederländerna och Sverige. I ett eu utan Storbritannien kan man således förvänta sig att den gemensamma utrikeshandelspolitiken får en mer protektionistisk karaktär. Med samma logik kan det göras sannolikt att de politiska förutsättningarna för att effektivt integrera hänsyn till icke-ekonomiska intressen i den gemensamma utrikes- handelspolitiken sannolikt kommer att öka i och med ett brittiskt utträde.
Med utgångspunkt i eu:s handelspolitiska strategi från 2015, samt det diskussionsunderlag rörande åtgärder för att bemöta globalise- ringen till förmån för unionens utveckling som publicerades i maj 2017, Reflection Paper on Harnessing Globalisation, står det klart att eu-kommissionen inför framtiden har ambitionen att prioritera en utveckling av bilaterala frihandelsavtal med utomeuropeiska stater. Samtidigt betonas att detta skall ske i samklang med ett utvecklat multilateralt samarbete. I detta sammanhang understryks även bety- delsen av att stärka efterlevnaden av ingångna förpliktelser och vik- ten av effektiva handelspolitiska skyddsinstrument. Kommissionen söker vidare formulera ett konstruktivt svar till den kritik som riktas mot globaliseringens effekter generellt och mot internationella handelsavtal specifikt. Detta återspeglas i betoningen av vikten att utveckla en effektiv multilateralism och betydelsen av att regleringen av internationell handel koordineras med internationella överens- kommelser om skydd av miljön, minimiregler rörande arbetsvillkor, åtaganden för att motverka och hantera klimatförändringar samt de målsättningar om hållbar utveckling som fastlagts i Agenda 2030. Vidare understryks betydelsen av nationella åtgärder för att främja social inkludering i en situation av strukturförändringar till följd av ökad internationell konkurrens. Huruvida eu och dess medlems- stater förmår att uppamma det politiska ledarskap som krävs för att uppnå dessa högt ställda ambitioner är emellertid osäkert. Denna osäkerhet påverkas av den förändrade interna dynamik som ett brittiskt utträde innebär för unionen. Det skall i detta sammanhang noteras att det inom eu under det senaste året har signalerats en rad nya initiativ av protektionistisk karaktär, främst riktade mot Kina, med olika grader av möjlighet till rättfärdigande enligt wto:s regelverk.