Den resterande delen av detta kapitel ägnas åt att analysera hur dagens utmaningar påverkar eu:s aktörskap och i längden dess auto- nomi utifrån ett relativt enkelt teoretiskt ramverk. Beståndsdelarna i detta ramverk (koherens, kapacitet och kontext) presenteras nedan men först måste kopplingen mellan begreppen ordning och aktörskap redas ut. För det första konstituerar en ordning vilken sorts politisk enhet som utgör grunden i ett politiskt system, något som kan kallas för själva makro-ordningen. Den liberala världsordningen från 1945 vilar här på den westfaliska ordningen med suveräna stater som ordningens centrala aktörer även om utvecklingen sedan det kalla krigets slut har visat större öppenhet inför andra former av aktörer. För det andra har varje form av ordning någon form av ledarskap och/eller hierarki, vilket formar andra aktörers strategiska beteende och räckvidd. I den liberala världsordningen har usa intagit en given ledarroll, vilket såväl möjliggjort som begränsat spelrummet för usa:s europeiska partners i den internationella politiken. Sett från en europeisk horisont har eu som aktör därmed omgärdats av två formativa dimensioner i den rådande ordningen: den europeiska
nationalstaten och den amerikanska hegemonin. Dessa dimensioner har såväl möjliggjort som begränsat eu:s aktörskap.
Om vi börjar med nationalstaten kan man säga att eu:s aktörskap grundas på att medlemmarna av unionen har en politisk vilja att agera samfällt och i någon mening är beredda att delegera makt till en central institution för att möjliggöra kollektivt handlande. Studiet av europeisk integration har till stor del varit studiet av utvecklingen av denna vilja och hur den påverkas av omvärlden och existerande samarbetsformer. Centrala frågeställningar här har varit hur och var- för medlemmarna delegerar makt till centrala organ samt vad detta innebär för medlemmarnas inflytande och suveränitet. Dessa frågor belyser tydligt de spänningsförhållanden som finns inom den liberala ordningen: å ena sidan normen av samarbete, multilateralism och de internationella institutionernas roll och å den andra den suveräna statens rätt och skyldighet att definiera och värna sina egna intressen.
Även relationen till ordningens hegemon har definierat eu:s aktörskap. Inom den liberala världsordningen kan man tala om en euroatlantisk ordning med ett antal övergripande geopolitiska överenskommelser. Ikenberry beskriver tre sådana överenskom- melser. Den första är amerikanska säkerhetsgarantier till Europa inom ramen för Nato. Det andra är amerikanskt stöd för återupp- byggnad och integration mellan Europas länder sedan det andra världskrigets slut, vilket manifesterats genom Marshallhjälpen och stöd till eu-samarbetet. Detta var givetvis i Europas intresse men även i usa:s, då det hindrade konflikter mellan Europas länder, det stärkte det transatlantiska handelsutbytet och det ökade Europas motståndskraft i förhållande till det ideologiska och militära hotet från Sovjetunionen. För det tredje stödde europeiska länder usa:s ledarskap inom den liberala ordningen på flera plan och inom olika politikområden. Men det är också viktigt att notera vad som inte var en del av denna euroatlantiska pakt. Den hindrade till exempel inte usa från att föra en politik gentemot andra regioner såsom Sydamerika och Mellanöstern, vilka inte var kalibrerade med sina europeiska allierade. Inte heller kan stödet till primärt ekonomisk integration inom Europa ha inneburit ett automatiskt stöd till kol- lektivt europeiskt aktörskap i en vidare politisk mening. usa, och
några av dess närmsta allierade inom eu, såsom Storbritannien och på senare år länderna i Östeuropa, har haft svårt att acceptera att eu skulle formulera en självständig säkerhetspolitik med risk för att det skulle försvaga Nato och utmana den euroatlantiska ordningen. År 1998 varnade usa:s dåvarande utrikesminister Madeleine Albright för ”diskriminering, bortkoppling, duplicering” om eu gick sin egen säkerhetspolitiska väg. Med ”diskriminering” ville hon göra en markering om att Nato-länder som inte var medlemmar av eu inte skulle få diskrimineras inom samarbetet, med ”bortkoppling” reste hon farhågor om att europeisk och nordamerikansk säkerhet inte skulle ses som gemensam och ”duplicering” syftade på att material och förmågor inte skulle utvecklas parallellt till Nato med resurs- slöseri som följd.
Den amerikanska tveksamheten, och den ambivalens som fanns i Europa för utformningen av en egen säkerhetspolitisk linje, innebar att det långt in på 2000-talet var kontroversiellt att antyda att världen höll på att få flera nya maktcentra och att usa höll på att förlora sin ställning som ensam supermakt. eu:s begynnande säker- hetspolitiska aktörskap utmanade med andra ord två dimensioner i relation till usa: på ett principiellt plan banade det vägen för ett multipolärt system vilket sågs som en utmaning mot usa:s roll som hegemon. På ett mer politiskt plan så innebar aktörskapet potentiella intressekonflikter och konkurrens med usa:s linjer i förhållande till Mellanöstern och andra regioner. Sammanfattningsvis är alltså eu:s aktörskap i grunden baserat på hegemoniskt stöd (i form av militära garantier och acceptans för integration) men också begränsat då det i förlängningen utmanar några av de övergripande överenskommelser som ligger till grund för den euroatlantiska ordningen.
Europas aktörskap inom utrikes- och säkerhetspolitiken har såle- des formats av medlemsstaternas suveränitet och usa. Samtidigt råder ett omvänt förhållande i den meningen att europeiska länder, i den mån de kan agera samfällt, kan påverka ordningens utveckling. Den internationella ordningen och det europeiska aktörskapet är till viss del ömsesidigt konstituerande. Ett gemensamt agerande från europeiska länder har alltså bidragit till att uppdatera den liberala ordningen efter det kalla krigets slut. Detta gäller områden att reg-
lera men även vilka aktörer som ges plats inom ordningen.
Medan ett visst mått av gemensamt europeiskt aktörskap är i linje med den euroatlantiska ordningen (det kan ses som ett kostnads- effektivt sätt för européer att upprätthålla sin del av överenskom- melserna) befinner sig ett mer utvecklat aktörskap och specifikt idén om autonomi onekligen i ett spänningsförhållande till denna ordning. Konceptet om autonomi, eller strategisk autonomi, har en lång his- toria, men innebär i enkelhet att europeiska länder ska kunna agera inom det säkerhetspolitiska fältet oberoende av usa samt insikten om att detta i realiteten kräver ett nära samarbete mellan Europas länder. Det var i grunden idén om autonomi som Albright reserverade sig emot. Sedan dess har kritiken tonats ned då autonomiidén i praktiken går hand i hand med en europeisk kapacitetsuppbyggnad, vilket också är av värde inom Nato. Snarare än från usa kan det största motståndet mot europeisk autonomi idag sägas komma från euro- peiska länder som ser den transatlantiska ordningen som ett vitalt nationellt säkerhetsintresse. I praktiken hindras även utvecklingen av att europeiska länder har svårt att enas kring hur en sådan autonomi skulle byggas (det skulle kräva specialisering och integration av en helt annan nivå än dagens) och hur den skulle användas (länder har alltjämt relativt olika utgångspunkter vad gäller hot, intressen och våld som instrument i världspolitiken). Men inom dessa begränsade ramar pågår alltjämt en utveckling mot instrument, strategier och kapaciteter som ökar möjligheten till autonomt europeiskt aktörskap. Frågan är hur långt det kan gå inom nuvarande ordning.
Med tanke på de avgörande kopplingar mellan den internationella och euroatlantiska ordningen och det europeiska aktörskapet som diskuterats ovan är det värt att fråga sig hur detta aktörskap påverkas av den uppenbara turbulensen i världsordningen som beskrevs in - ledningsvis. Ett ramverk för att analysera kollektivt handlande bör ta fasta på de interna förutsättningarna för beslut, såväl som den strategiska miljön aktören verkar i. Att på detta sätt analysera eu:s förutsättningar att vara en aktör – dess aktörskap – har en lång tradi- tion. Forskare som Gunnar Sjöstedt analyserade redan på 1970-talet eu:s möjligheter till aktörskap. I detta kapitel analyseras eu:s aktör- skap i termer av koherens, kapacitet och kontext. Koherens syftar här
på medlemsländernas och institutionernas möjligheter att enas kring ett mål och arbeta mot detta. Koherens gynnas av gemensamma vär- deringar, hotbilder och övergripande intressen. Även arrangemang och processer som gör det enklare att nå fram till beslut (som till exempel majoritetsomröstning) kan sägas öka koherensen, vilket länge studerats inom den institutionella skolan inom internationell politik. Kapacitet är de materiella och institutionella resurser som kan användas till stöd för kollektivt handlande. I det första fallet kan det handla om krishanteringsutrustning, försvarsmateriel, ekonomiska tillgångar, underrättelseinformation och diplomatiska resurser. I det senare fallet kan det handla om nätverk och processer som tillåter ett effektivt iscensättande av en beslutad handling. Slutligen påverkar en aktörs kontext vilket handlingsutrymme och genomslagskraft som är möjligt att uppnå. Kontext syftar här på omgivningen och de hinder och möjligheter som den renderar för en specifik aktör. Finns det acceptans för en kollektiv aktör? Finns det politiska eller geografiska förutsättningar där en viss aktör kan antas vara effektivare än en annan? Inom forskningen har det diskuterats huruvida kontextuella faktorer verkligen borde utgöra en del av ett aktörskap eller snarare vara en efterföljande dimension. I analysen av eu som så tydligt for- mas av sin omgivnings ordning är det dock rimligt att se kontextuella faktorer som en del av själva aktörskapet.