Med hänsyn till den relativt korta tid under vilken införlivandet av tsd-kapitel pågått inom ramen för eu:s frihandelsavtal är det svårt att göra en fullständig utvärdering av deras effektivitet. Dessutom syftar dessa bestämmelser vanligen till att bygga upp långsiktigt för- troende och samarbete med fokus på långsiktiga framsteg snarare än snabba lösningar. Ambitionen är vanligen att ta itu med strukturella problem som kräver komplexa reformer och gradvis genomförande, vilket i sin tur gör det svårt att göra kvantitativa bedömningar på kort sikt. Ändå är vissa framsteg tydliga, vilket framgår i såväl eu-kommissionens rapporter som i Harrisons forskning. Eftersom materiella hållbarhetsbestämmelser i eu:s frihandelsavtal huvud- sakligen utgörs av hänvisningar till andra internationella avtal och uppfyllande av åtaganden däri, är det ofta svårt att bedöma vilken del av den sammanlagda hållbarhetsvinsten som kan hänföras till just bestämmelserna i frihandelsavtalen. Detta eftersom genomförandet av åtagandena i övriga internationella avtal primärt sker inom imple- menteringsstrukturerna för just det specifika avtalet. Detta innebär att om tsd-kapitlet exempelvis innehåller ett åtagande om att samarbeta för att implementera en viss ilo konvention, kommer den implementeringen att ske just inom ilo:s implementeringsstruktur. De institutionella och processuella strukturerna för genomförande
av tsd-kapitlen handlar framförallt om att på olika sätt främja denna implementering.
Genom detta tillvägagångssätt bidrar eu:s frihandelsavtal till att stärka befintliga multilaterala styrningsstrukturer utan att skapa en parallell uppsättning av bilaterala regler om arbetsrätt och miljöskydd. Andra resultat är att civilsamhället i flera partnerländer stärkts, vilket är särskilt viktigt i de partnerländer där civilsamhället varit svagt, särskilt när det gäller medverkan i handelsfrågor. Dessutom kan ett antal konkreta genomförandeåtgärder nämnas, bland annat arbetet med icke-diskriminering på arbetsmarknaden i eu-Korea, projekt i samar- bete med ilo i El Salvador och Guatemala om genomförande av grund- läggande konventioner om föreningsfrihet, kollektivförhandlingar och icke-diskriminering, en dialog med Colombia om genomförandet av
Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (cites) liksom projekt i samarbete med ilo och oecd om
företags sociala ansvar i Asien och Latinamerika.
Trots dessa framsteg har kritiska röster ifrågasatt effektiviteten i eu:s handels- och hållbarhetsagenda. Den främsta källan till kritik är att det nuvarande systemet, där tsd-bestämmelser inte är kopplade till de allmänna tvistlösningsmekanismerna och handelssanktio- nerna i avtalet, alltså inte innehåller någon möjlighet att straffa partnerländer som inte uppfyller sina hållbarhetsåtaganden. Således uppfattas eu:s tsd-kapitel som ”tandlöst”, i synnerhet jämfört med de lösningar som tillämpas av andra starka förhandlingsparter. Denna kritik växte i diskussionen som följde på förhandlingarna om ttip mellan eu och usa. Till skillnad från eu tillämpar usa en sank- tionsbaserad modell för genomförandet av hållbarhetsbestämmelser. Mötet mellan eu och usa vid samma förhandlingsbord ledde till ett erkännande av och en livlig diskussion om följderna av dessa olika modeller. Den öppenhet som eu-kommissionen tillämpade för för- sta gången i handelsförhandlingar gjorde att ttip-förhandlingarna fick stor uppmärksamhet och mediebevakning. Den huvudsakliga kritiken från civilsamhället rörde, förutom systemet för investerings- skydd, just bestämmelserna om hållbar utveckling.
Innan vi fortsätter att diskutera eu-kommissionens svar på ttip- utmaningen krävs några ord om den amerikanska modellen. Logiken
bakom det amerikanska systemet är något annorlunda än eu:s motsvarighet. Den amerikanska modellen är främst inriktad på att se till att inhemska producenter inte skadas av lägre arbetsrätts- och miljöstandarder i partnerländerna, snarare än att stärka befintliga internationella regler och styrsystem på dessa områden för att säkra lika villkor. Därför är de materiella bestämmelserna i de amerikanska arbetsrätts- och miljöskyddskapitlen fokuserade på att upprätthålla den inhemska regleringen, samt ett förbud mot att sänka arbets- och miljöstandarder. Bestämmelserna hänvisar till grundläggande arbets- rättsliga standarder och utvalda miljökonventioner. Antagandet är att partnerländerna är mer benägna att stärka lagstiftningen och förbättra genomförandet av arbetsrätt och miljöskydd om det finns risk för negativa ekonomiska konsekvenser till följd av bristande efterlevnad. En fullständig analys av effektiviteten av det sanktions- baserade systemet går utöver omfattningen av detta kapitel men det går att konstatera att empiriska bevis är mycket begränsade och tvetydiga. Hittills har sanktioner aldrig tillämpats till följd av kränk- ningar av arbetsrätts- och miljöbestämmelser. Även om usa lyft ett antal klagomål under frihandelsavtal de är part till, däribland mot Guatemala, Bahrain, Honduras, Dominikanska republiken, Mexiko och Paraguay, har en tvistlösningspanel endast inrättats i ett enda fall – i avtalsrelationerna med Guatemala. Panelen, som inrättades 2011, konstaterade i sin rapport från juni 2017 att det inte gick att fastställa någon överträdelse av frihandelsavtalets arbetsrättsliga bestämmelser. Ett av skälen till detta beslut var att det inte gick att konstatera några handelseffekter till följd av bristande överensstäm- melse med inhemska arbetsrättsliga regler.
Trots att ttip-förhandlingarna numera lagts på hyllan var eu- kommissionen tvungen att konfrontera kritiken och ta upp frågan om effektiviteten i tsd-kapitlen i både befintliga och framtida frihandelsavtal på ett konstruktivt sätt. Kommissionens svar var dub- belt. Å ena sidan påbörjades en bedömning av hur långt man egent- ligen hade kommit med avseende på genomförandet av de befintliga avtalen. Å andra sidan inleddes en bredare diskussion om möjliga förbättringar av genomförandet av tsd-kapitlen.
grupp bestående av företrädare för alla eu:s medlemsstater som arbe- tar med handel och hållbarhet (tsd-expertgrupp) för att förbättra informationsutbytet och samordningen mellan eu-institutionerna och medlemsstaterna. Gruppens verksamhet inleddes med en bred inventering av pågående och planerade aktiviteter inom handel och hållbar utveckling med eu:s handelspartners. Kvartalsvisa möten i gruppen syftar till att uppdatera gruppens medlemmar om pågående aktiviteter, både när det gäller förhandlingar om nya tsd-kapitlen, samt om genomförandet av de befintliga kapitlen. Utvecklingen på csr- området och initiativ för rättvis handel diskuteras också. Grup pen är även ett forum för att diskutera övergripande frågor på agendan, till exempel införande av nya hållbarhetsaspekter i tsd-kapitlen, liksom reform av tsd-kapitlens genomförandeprocess. När det gäller den senare har eu-kommissionen nyligen tagit ett nästa steg i den efter- längtade processen för att stärka genomförandet och efterlevnad av tsd-kapitel i eu:s frihandelsavtal. I juli 2017 lade eu-kommissionen fram ett så kallat icke-papper om kapitlen om handel och hållbar utveckling (tsd) i eu:s frihandelsavtal. I dokumentet presenterar eu- kommissionen det nuvarande tillvägagångssättet och utvärderar dess funktion. Vidare presenterar kommissionen vad som åstadkommit hit- tills, samt kritiken mot nuvarande genomförandepraxis. Därefter lägger eu-kommissionen fram två reformalternativ: 1) ett mer självständigt partnerskap om tsd eller 2) en modell med sanktioner.
I enlighet med det första alternativet skulle eu fortsätta den nuva- rande metoden med sin ambitiösa tsd-omfattning, men stärka den på ett antal sätt. För det första skulle samarbetet med ilo och organ ansvariga för implementering av mea:s stärkas för att uppnå ett nära och välstrukturerat samarbete med bättre övervakning och genom- förande. För det andra skulle förmågan att reagera på påståenden om bristande efterlevnad förbättras genom ökad insyn i klagomålsmeka- nismen. För det tredje skulle fokus på prioriterade områden stärkas genom antagandet av individuella strategier för varje handelspartner. För det fjärde föreslår reformförslaget en bättre övervakning och upp- följning av alla tsd-frågor, inklusive på regeringsnivå och med hjälp av fn-rapporteringsinstrument, samt en mer självständig använd- ning av befintliga verktyg (inklusive tvistlösning). För det femte
ger förslaget en stärkt roll för det civila samhället och ett närmare partnerskap mellan medlemsstaterna och deras ambassader för en mer effektiv resurshantering vid genomförandet av tsd-kapitel.
Det andra alternativet är baserat på det tillvägagångssätt som för närvarande tillämpas av exempelvis usa och Kanada. Detta alternativ skulle innebära att en tvistlösningsmekanism införs tillsammans med möjligheten att tillämpa handelssanktioner vid bristande överens- stämmelse med hållbarhetsbestämmelser som påverkar handel eller investeringar mellan parterna. eu-kommissionens resonemang foku- serar inte så mycket på det sanktionsbaserade systemets effektivitet som sådan, utan snarare på dess tillämplighet i eu-sammanhanget. eu-kommissionen hävdar att eftersom majoriteten av klagomålen om tsd-genomförandet avser överträdelser som är relevanta i handels- kontexten men inte har någon direkt mätbar inverkan på bilaterala handelsutbyten, skulle ett sanktionsbaserat system likt den amerikan- ska modellen med största sannolikhet sällan leda till att tvistlösnings- paneler upprättas och eventuella sanktioner beslutas. Kom missionen ifrågasätter också möjligheten att tillämpa systemet på tsd-kapitlen där åtagandena förankras i ilo-konventioner och mea:s snarare än i inhemsk lagstiftning. En sådan reform skulle kräva en omprövning av hur internationella strukturer som övervakar genomförandet av ilo:s konventioner och mea:s, liksom civilsamhället, inkluderas i övervakningsprocessen av tsd-kapitel. Slutligen kan införandet av ett mer kraftfullt verktyg riskera de långsiktiga förbindelserna mellan avtalsparterna, vilket i sin tur är ett fundament för eu:s tsd-strategi för främjande, samarbete, dialog och kapacitetsuppbyggnad.
eu-kommissionens icke-papper presenterades för vidare diskus- sion i Europaparlamentet och i Handelspolitiska kommittén, som är Ministerrådets förberedande organ för handelsfrågor, för Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, olika företrädare för civilsamhäl- let, samt för medlemsstaternas representanter i tsd-expertgruppen. När detta kapitel skrivs sent hösten 2017 är diskussionerna om fram- tiden för genomförandet av tsd-kapitlen ännu oavslutade.
Oavsett resultatet av denna process kan de förstärkta genom- förandemekanismerna för tsd-bestämmelser i eu:s frihandelsavtal kräva prövning vad gäller frågan om kompetens och behörighet.
Under inflytande av det långvariga ratificeringsförfarandet och med hänsyn till de problem som uppstått med ratificering av ceta (där Valloniens ”nej” äventyrade hela avtalet) fördes frågan om eu:s kompetens åter upp på dagordningen. Detta kulminerade i sin tur i eu-domstolens beslut i relation till eu:s handelsavtal med Singapore i maj 2017, som analyseras nedan.