Det är värt att notera att Europas miljö- och energipolitik tycks ha genomgått en gradvis harmonisering under mycket lång tid, vilket exempelvis Jean Pierre Angeliers och Thomas Sterners forskning påvisade redan på 1990-talet. Detta är viktigt att beakta i ett interna- tionellt perspektiv och i synnerhet i relation till den senaste utveck- lingen inom den globala klimatpolitiken. Som redan har nämnts antogs Parisavtalet i november 2015. Parisavtalet skiljer sig från Kyotoprotokollet i flera avseenden. För det första innebär Parisavtalet att alla världens länder tar på sig åtaganden om minskningar eller begränsningar av växthusgaser, alltså inte bara industriländerna. Även själva upplägget på avtalen skiljer sig åt. Kyotoprotokollet var ett typiskt ”top-down”-avtal där en enad grupp påtvingade enskilda industristater vissa procentuella utsläppsminskningar jämfört med dessa länders utsläppsnivåer år 1990 (t. ex. usa –7 procent och eu –8 procent). Parisavtalet är istället ett ”bottom-up”-avtal där man har
tabell 2. befolkning, bnp och koldioxidutsläpp 1990–2015
1990 2005 2015
eu28
Befolkning: miljarder 0,48 0,5 0,51 bnp: tusen miljarder dollar, dagens
penningvärde 7,60 14,4 16,3
Utsläpp: Gton Co2 4,40 4,20 3,50
usa
Befolkning: miljarder 0,25 0,30 0,32 bnp: tusen miljarder dollar, dagens
penningvärde 6,00 13,10 18,00 Utsläpp: Gton Co2 5,00 5,90 5,20
kina
Befolkning: miljarder 1,10 1,30 1,40 bnp: tusen miljarder dollar, dagens
penningvärde 0,40 2,30 11,10 Utsläpp: Gton Co2 2,30 6,20 10,60
indien
Befolkning: miljarder 0,80 1,10 1,30 bnp: tusen miljarder dollar, dagens
penningvärde 0,30 0,80 2,10
Utsläpp: Gton Co2 0,65 1,30 2,50
världen
Befolkning: miljarder 5,30 6,50 7,40 bnp: tusen miljarder dollar, dagens
penningvärde 22,60 47,40 74,50 Utsläpp: Gton Co2 22,50 30,00 36,00 Källa: Emissions Database for Global Atmospheric Research (edgar) och Världs- banken.
till under 2 grader Celsius år 2100 jämfört med före industrialismens början, men allra helst stanna vid maximalt 1,5 grader – och där de flesta enskilda stater (i nuläget 146) har utformat egna unika nationella klimatbidrag, så kallade Intended Nationally Determined
Contributions (indc).
Parisavtalet är en unik händelse i många avseenden. Vissa har kallat det en diplomatisk storseger och en vändpunkt vars dignitet kan jämföras med ”Murens fall” i slutet av 1980-talet. Vissa har velat gå så långt som att tolka Parisavtalet som att världssamfundet har öppnat dörren för en ny världsordning. Det finns dock fog för att vara försiktig i tolkningen. Visserligen är Parisavtalet nyskapande, men i många avseenden är det ändock ett mycket svagt avtal utan tydliga regler och konsekvenser. Man kan peka på att världens länder har funnit ett förhandlingsformat som gör det möjligt att nå stora globala förändringar som inte vilar på tvingande top-down- lösningar så som i fallet med Kyoto. Frågan är ändå om detta är en styrka eller svaghet.
Det intressanta är att eu-länderna inte lämnade egna indc:er utan hänvisade till eu:s gemensamma indc som i dagsläget innebär en 40-procentig minskning av utsläppen till år 2030 jämfört med 1990 års nivåer inom unionen. I Parisavtalet uppträdde alltså eu mycket samordnat. Ett lands indc är i mångt och mycket det centrala styrmedlet och det mest konkreta innehållet i hela Parisavtalet. Där specificerar varje land vad man åtar sig. indc:erna tjänar alltså som riktmärken och saknar helt sanktioner. Styrkan hos Parisavtalet är att varje land formulerar en egen indc och denna process har alltså varit mycket annorlunda än exempelvis arbetet inför toppmötet i Köpenhamn som fortfarande präglades av en top-down-process där man förhandlade om hur man skulle fördela ett visst utsläppsminsk- ningsbeting. Detta betraktades som en kostnad eller börda och all uppmärksamhet riktades på fördelningen och implicit (o)rättvisan i denna fördelning. Denna process hade emellertid vissa fördelar, bland annat att man verkligen såg till att försöka nå en viss kollektiv utsläppsreduktion. Nackdelen var just fokus på att varje land skulle försöka förhandla så att man själv fick så ”bra avtal” som möjligt, det vill säga så liten börda och reduktion som möjligt. I Parisavtalet var
det inte bara förhandlarna som hade möjlighet att uttala sig utan i någon mån släpptes i varje land fram alla de grupperingar och röster som litet visionärt kunde svara på frågan: Vad kan vi bidra med? I en del fall har väldigt djärva och innovativa förslag lagts fram. Etiopiens indc utlovar exempelvis en mycket snabb ekonomisk utveckling för att uppnå ”middle income status” utan att öka klimatutsläppen alls. Istället föreslås en mycket kraftig satsning på återbeskogning och på förnybar energi. Sedan Paris har det ägt rum ytterligare två cop- möten i Marrakech (2016) och Bonn (2017), som tydligt fortsatt på den i Paris utstakade linjen. Man har arbetat dels med specifika frågor, såsom vatten i Marrakech, dels med att försöka skapa institutioner för att skapa ett tryck på länderna att leva upp till sina förpliktelser. Diskussioner om att sätta ett pris på koldioxid har också fortsatt utan att, än så länge, ha lett till något avgörande genombrott.
Det är alltså i indc-processen, där varje land definierar sina positiva visioner för en klimatvänlig framtid, som eu har uppträtt som en enad aktör och endast inlämnat en gemensam indc. Inget annat ekonomiskt block i världen har gjort något liknande och detta menar vi vittnar om en ganska stark politisk enighet och samord- ning på området för eu:s del. Enligt ett förslag inom ramen för Parisavtalet, som lades under sommaren 2017, kan det bli tal om en ny eu-förordning som skall ange bestämmelser för nationella utsläppsminskningar inom de sektorer som inte berörs av eu:s sys- tem för handel med utsläppsrätter (eu Emission Trading System, ets).
Graden av minskningar ska i så fall variera och vara baserade på ett lands bedömda potential att genomföra minskningar. För ett land som Sverige, som bedöms ha möjlighet att nå högsta möjliga minsk- ningsmål, skulle detta förslag exempelvis innebära minskningar med 40 procent fram till år 2030 jämfört med 2005 års nivåer. Eftersom tillämpningen av eu-lagstiftningen innebär att en förordning blir bindande i alla medlemsländer så snart den träder i kraft, skulle förslaget innebära att eu-länderna tilldelas obligatoriska utsläpps- minskningar utan utrymme för egen lagstiftning på området.
Som vi sett uppträder alltså eu i flera avseenden med en enda kli- matposition gentemot andra länder och regionala samarbetsorgani- sationer, och dessutom har hela eu gradvis harmoniserat så att man
har tämligen höga bensinskatter (med Luxemburg som påfallande stort undantag). eu har också ett harmoniserat och centralt styr- medel för den stora och tunga industrin i och med eu ets. Samtidigt är inte Europas politik helt homogen och förutsättningarna för de olika länderna är mycket olika. Inom eu ets finns det visserligen ett pris och en uppsättning regler för alla, men detta gäller endast stora installationer inom tung industri. För privat förbrukning av bensin och andra fossila bränslen finns ingen gemensam politik, och följaktligen bevakar varje lands myndigheter noga alla nya förslag till överstatlig samordning på eu-nivå. Det finns också viktiga praktiska skillnader mellan politiken i olika länder. Somliga länder är fortfarande starkt beroende av kolkraft medan andra har utvecklat kärnkraft eller förnybar energi. Somliga har starkt centraliserade system, andra mer decentraliserade. Även när politiken har vissa gemensamma drag, såsom strävan att lösa klimatfrågan, finns starka nationella särdrag. I nedanstående figur 1 åskådliggör vi hur relatio- nen ser ut mellan de delar av eu:s klimatpolitik som är gemensam för alla unionens medlemsstater (indc samt gemensamma styrmedel för den tunga industrin) och inom vilka sektorer det finns nationell variation.
Betraktar vi närmare skillnader mellan medlemsländer så har exem- pelvis Tyskland sitt Energiewende (energiomställning) som har till mål att inte bara åstadkomma en klimatomställning utan även
Övergripande: EU:S INDC Tung industri: EU-gemensamma styrmedel Övriga sektorer: Nationella mål och medel inom gemensam ram
uppnå avveckling av kärnkraften. Den tyska politiken tycks drivas av övertygelsen att detta är ett tekniskt problem och som sådant har Tyskland med sin starka tekniska och ingenjörsmässiga historia unika förutsättningar att spela en nyckelroll för att finna en lösning. Man har satsat kraftigt och konsekvent på långsiktigt stabila stöd till förnybar energi, särskilt vind och solceller.
Frankrike å sin sida tycktes först vara övertygade om att klimat- frågan bäst löses genom en stor och systematisk satsning på kärnkraft. På senare år – och som förberedelse inför toppmötet i Paris – har dock den franska politiken diversifierats, och man använder nu många styrmedel bland vilka kärnkraften får en mera blygsam (men fortsatt viktig) roll. Frankrike har bland annat infört ett bonus-malus-system för bilköp (från latinets bra-dålig, som innebär att fordon med låga utsläpp av koldioxid får en bonus vid inköpstillfället medan fordon med högre utsläpp får en högre skatt under en given period) men man har även (vid tredje försöket) lyckats lagstifta om en avsevärd koldioxidsskatt (på 30,5 €/ton koldioxid).
Den franska koldioxidsskatten är stor och betydelsefull men fortfarande måttlig jämfört med den vi har i Sverige, som är den högsta i världen (omkring 1 100 sek/ton). Med tanke på att en generell (och tillräckligt hög) koldioxidskatt oftast nämns som det ideala (men politiskt det kanske mest svårgenomförbara) styrmedlet av ekonomiska teoretiker, är det intressant att notera att Sverige har lyckats få detta styrmedel med angivna nivåer på plats. Bakgrunden är bland annat hög tilltro till offentliga institutioner och särskilt till skatt, men även en historiskt generellt hög skattenivå (och hög nivå på ”välfärdstjänster” och offentlig sektor). På 1980-talet hade den höga skattenivån, kombinerad med en viss progressivitet, lett till oacceptabelt höga marginalskatter som blev en politiskt viktig fråga. Som resultat av en bred politisk uppgörelse genomförde Sverige 1991 sin stora skattereform som bland annat innebar avskaffande av förmögenhets- och kapitalskatter, arvskatter samt en sänkning av inkomst- och marginalskatter. Detta blev ett historiskt tillfälle för en hög koldioxidsskatt som en del av finansieringen. Andra fak- torer som troligen bidrog till att göra höjningen politiskt möjlig var Centerpartiets dåvarande starka ställning, tillsammans med
stor uppmärksamhet kring miljöfrågor i slutet av 1980-talet. Att Miljöpartiet kom in i riksdagen för första gången i samband med valet år 1988 är talande för den växande miljöopinionen vid denna tid. Frånvaron av starka fossila lobbyister i Sverige, som inte har inhemska olje- eller kolresurser, bör också ha spelat in.
När det gäller klimatstyrmedel är Storbritannien också ett intres- sant föregångsland. Här röstade man år 2008 igenom världens första
Climate Change Act (cca), med bindande mål för utsläppsminsk-
ningar till 2050 med hjälp av en serie ”koldioxidbudgetar” att ta hänsyn till längs vägen. Det handlar alltså om en nationell klimatlag som ålägger sittande regering, oavsett politisk färg, att driva en politik som är gynnsam för det globala klimatsystemet. Parallellt med en cca inrättades en Committee on Climate Change med uppdrag att självständigt kontrollera och analysera utvecklingen. Med hjälp av dessa två instrument lyckades man att få in de önskemål om stabilitet och förutsägbarhet i sin klimatpolitik som beslutsfattare och andra aktörer inom området ofta efterlyst, men som inte tidigare gått att få igenom i många av eu:s medlemsländer. Klimatlagarna i Österrike, Danmark och Finland, och även Sveriges nya klimatpolitiska ram- verk, med ikraftträdande den 1 januari 2018, är efterföljare med snarlika konstruktioner och med liknande ambitioner om stabilitet.
Vid sidan om länder, vilkas klimatpolicys (åtminstone på pappret) är på väg framåt, så finns det också fall som visar på att utvecklingen inte är homogent positiv i eu-länderna. Detta är inte nödvändigtvis på grund av bristande ambitioner. Spanien inledde exempelvis ett försök att satsa på grön energi som ett sätt att skapa fler arbeten, men kom av sig i kölvattnet av den ekonomiska krisen år 2008. För ett starkt kolberoende land som Polen är eu:s betoning på energiomställning inte självklar. Det polska regeringspartiet Lag och rättvisa (PiS) gjorde inför valet 2015 klart att man kommer stå upp för den polska fossilintensiva industrin, och grunderna för att fördela mål inom eu inom ramen för Parisavtalet har tidvis ifrågasatts från polskt håll.