Splittrade organisatoriska förutsättningar med olika budskap
I tidigare kapitel framkom att byggherrarna i Hammarby Sjöstad tyckte att det beslutade målet på 60 kWh/kvm och år i kommunfullmäktige var orimligt, och de förordade istället 125 kWh/kvm och år. Kommunfullmäktige bestämde alltså inte målet i konsensus med de byggherrar som skulle bygga husen. Energimålet på 60 kWh/kvm och år stod dock fast. De organisatoriska förutsättningarna för styrning inom Stockholms stad var splittrade. Enligt miljöprogrammet hade stadens politiker det yttersta ansvaret för att det skulle följas (Miljöprogram 1996:6). Majoritetsskiftet i Stockholms stadshus 1998 innebar att andra politiker än de som deltagit när miljömålet fastställdes blev ansvariga för att dessa mål i miljöprogrammet skulle uppnås samtidigt som de 200 miljoner kronor som utlovats till miljöteknik aldrig utbetalades. I byggherrerapporten hade byggherrarna tydligt deklarerat att miljösatsningar inte skulle belasta de boende och inte heller dem som byggföretag (Byggherrerapporten 1997). Den nya majoriteten påpekade att miljöprogrammet fortfarande gällde, men man ville inte ge kommunala bidrag till projektet och prioriterade stadsdelens stadsmässighet. Kellner menar att stadens uttalande om bidrag försenade processen och skapade osäkerhet (intervju JM Kellner 2000-11-25). En av tjänstemännen på LIP-kansliet betonar att det faktum att stadens utlovade ekonomiska medel försvann gav byggherrarna signaler om att miljöfrågor inte längre var lika prioriterade i projektet (intervju LIP Hackman 2001-10-22). Bland annat minskade byggherrarnas intresse för att investera i olika miljöanpassningar när OS inte längre var aktuellt och marksaneringen blev kostsammare än beräknat. Byggherrarna betonade att de boende varken efterfrågade energisnålt boende eller individuell mätning. Flera aktörer påpekar att de byggherrar som bygger för egen förvaltning har en annan inställning till långsiktigt tänkande jämfört med dem som bygger hus med bostadsrätt som upplåtelseform och inte ska förvalta husen själva.
Hur hanterades detta av stadens formella styrorganisationer som skulle se till att de politiskt fastslagna målen uppnåddes? Även inom Projekt Hammarby Sjöstad fanns tvivel om rimligheten i att nå målet 60 kWh/kvm och år. Projektchef Göran Träff påpekar att målet inte var ouppnåeligt, men att det kanske var lite väl ambitiöst satt (intervju Projekt Hammarby Sjöstad Träff 2001-12-03). Detta mål reviderades senare till att tillförd energi ska vara mindre än 60kWh/kvm och år (mejlkontakt Projekt Hammarby Sjöstad Träff 2006-01-04). Både Projekt Hammarby Sjöstad och LIP- kansliet organiserades efter det att miljöprogrammet tagits fram. I Projekt Hammarby Sjöstad hade varken miljöchefen, som skulle driva miljöfrågan, eller projektchefen varit med i processen att ta fram miljöprogrammet och energimålet på 60 kWh/kvm och år. De båda styrorganisationerna tillämpade olika styrstrategier. Projekt Hammarby Sjöstad arbetade med styrning genom mål och kontroll, medan LIP-kansliet hade ekonomiska medel att styra med, medel som erhållits från staten, men Gregor Hackman på LIP- kansliet betonar att de kom in ganska sent i processen, när planeringen var klar (intervju LIP Hackman 2001-10-22). Projektledningen och LIP-kansliet kämpade med att i denna oklara situation, och med många indirekta signaler om miljöfrågans förändrade vikt i projektet, styra mot att miljömålen ändå skulle nås. Denna styrning skedde med hjälp av flera olika styrstrategier från respektive organisation.
En strategi som såväl Projekt Hammarby Sjöstad som LIP-kansliet och även Birka använde var att sprida kunskap till byggherrarna. Bland annat ordnades informationsmöten för att inspirera byggherrarna i olika miljöfrågor och om nya tekniker. LIP-kansliet drev en så kallad ”kunskapssluss” (intervju LIP Lundberg 2000- 10-16). Flera intervjupersoner i Birka Energi påpekar att de tog fram ett dokument, Tekniskt ramprogram, som byggherrarna sen använde sig av (intervju Birka Energi Cederholm 2002-03-04; intervju Fortum Teknik & Miljö Lindén 2004-01-16).
Projekt Hammarby Sjöstads hållning
En viktig styrstrategi i Projekt Hammarby Sjöstad var att hänvisa till målen och att fokus låg på att kontrollera resultatet. Enligt miljöchefen i projektledningen var byggherrarna fria att välja tekniska lösningar i husen och projektledningen var inte intresserad av hur byggherrarna nådde dit, bara målen nåddes (intervju Projekt Hammarby Sjöstad Blix 2000-10-17). Projektchef Göran Träff betonar att det inte låg i stadens intresse att ge råd om vilka lösningar som skulle väljas: ”det kan aldrig vara i stadens intresse att tala om för byggherrarna vad de ska bygga för miljöfrämjande åtgärder”, betonar han (intervju Projekt Hammarby Sjöstad Träff 2001-12-03). Enligt den exploateringsansvarige i projektledning, Gunilla Wastesson, skulle val av teknik bygga på frivillighet eftersom staden inte ville bli ansvarig om det visade sig att en teknik som förordats inte fungerade (intervju Projekt Hammarby Sjöstad Wastesson 2004-03-26). Gunilla Wastesson berättar:
…/vi kunde inte på något sätt låta staden ta ansvar för lösningar som byggherren byggde in, det måste byggherren själv ta ansvar över/…/det får inte vara stadens ansvar om saker och ting inte fungerar som man hade tänkt sig för att man har byggt experimentlösningar/…/därför skulle det bygga på frivillighet framförallt (intervju Projekt Hammarby Sjöstad Wastesson 2004-03-26).
Projektledningen fokuserade delvis på kontroll och resultatstyrning. Miljöchefen påpekar exempelvis att ett viktigt medel för att få byggherrarna att nå målen i miljöprogrammet var att resultatet skulle mätas i miljöbelastningsprofilen (intervju Projekt Hammarby Sjöstad Blix 2000-10-17). Miljöbelastningsprofilen var det instrument som skulle användas för att kontrollera att byggherrarna uppfyllde sina åtaganden. Det gjordes även miljöronder för att kontrollera att byggherrarna skötte sitt åtagande under byggtiden (intervju Projekt Hammarby Sjöstad Blix 2000-10-17). Exempelvis påpekade Projekt Hammarby Sjöstad för Skanska de brister vid byggandet som resulterade i mögel i vissa hus. De fick inget gehör för detta:…/”det ska stan inte lägga sig i, vi har köpt vår mark och vi bygger som vi vill med våra system”, var det svar projektledningen fick (intervju Projekt Hammarby Sjöstad Träff 2001-12-03). Ett ytterligare motiv för byggherrarna att arbeta mot målet var, enligt Blix, att staden kunde bli ”snål” med mark till de byggherrar som inte skötte sig (intervju Projekt Hammarby Sjöstad Blix 2000-10-17). Wastesson betonar att i stadens markanvisningspolicy prioriterades de företag som hade ett bra miljöarbete (intervju Projekt Hammarby Sjöstad Wastesson 2004-03-26).
Styrning från LIP-kansliet
LIP-kansliet hade ekonomiska medel till förfogande för att stimulera byggherrarna att göra miljösatsningar utöver det normala. LIP-kansliet hade även resurser för teknikupphandling och gemensam upphandling med syfte att få ned kostnaderna för ny teknik och andra material. Hackman berättar att för att få igång teknikupphandlingen
initierade LIP-kansliet arbetsgrupper och kravspecifikationer för gemensam upphandling för olika produkter (intervju LIP Hackman 2001-10-22). Detta intygas av Jonny Kellner, som berättar att byggherregruppen i dialog med LIP-kansliet föreslog teknikupphandling på individuell mätning och solceller (intervju JM Kellner 2000-11- 25). Det handlade om att driva fram efterfrågan på miljövänlig teknik menar Hackman (intervju LIP Hackman 2001-10-22).
En brist i LIP-kansliets arbete har, enligt Hackman som arbetade där, varit att det inte funnits någon samsyn från stadens sida, eftersom det har varit olika förvaltningar som ansvarat för olika frågor och att framförallt de estetiska frågorna prioriterats (intervju LIP Hackman 2001-10-22). Detta intygas av Göran Lundberg som menar att makten har varit splittrad och att de gemensamma dokumenten inte har följts. Ett problem har varit att respektive förvaltning har haft egna mål (intervju Miljöförvaltningen/LIP Lundberg 2000-10-16). Hackman tar fram ett exempel:
Markanvisningsavtalen har inte stöttat processen för vår del, man har alltså inte tvingat fram saker, som hade varit mycket lättare om det stått att de måste implementera den och den tekniken (intervju LIP Hackman 2001-10-22).
Till skillnad från Projektledningen Projekt Hammarby Sjöstad framhåller alltså LIP- kansliet vikten av att välja tekniklösningar som byggherrarna sedan måste rätta sig efter. Ett argument för detta är enligt Hackman, att det inte bara går att hänvisa till målen, man måste även visa hur man ska komma dit (intervju LIP Hackman 2001-10-22). Ett motiv till att man inte vågat ställa krav på byggherrarna var att man då inte kunnat ta lika bra betalt för marken. Ett annat skäl till att teknikrelaterade krav ställdes på byggarna var att politikerna själva inte visste hur målen skulle nås, eftersom de inte befann tillräckligt nära processen (intervju LIP Hackman 2001-10-22).
Val av tekniska lösningar
Staden ville att individuell mätning skulle installeras, men det fanns inga tvingande skrivningar att hänvisa till (intervju LIP Hackman 2001-10-22). Enligt Hackman har det visat sig att det är väldigt få byggherrar som satsat på denna teknik, och det har blivit pilotprojekt i liten skala i några enstaka hus, bland andra Svenska Bostäder, och han uppskattar att individuell mätning har installerats i ca 350 av 2 300 lägenheter (intervju LIP Hackman 2001-10-22).
LIP-kansliet anordnade en tävling om bästa nybyggnad för att stimulera byggherrarna, och det fanns 15 miljoner att vinna. Tävlingen utlystes formellt av Stockholms stad och var öppen för byggherrarna i Hammarby Sjöstad, Skärholmen och Östberga, dvs stadens kretsloppsstadsdelar. Tävlingen utlyses i broschyren ”Miljötävling 2000 Premiering av goda nybyggnader inom stadsdelarna Hammarby Sjöstad, Skärholmen och Östbergahöjden”(LIP-kansliet och Stockholms stad 1999).
Denna tävling sporrade byggherrarna att satsa extra, det vittnar såväl aktörer från LIP- kansliet som Projekt Hammarby Sjöstad om (intervju Projekt Hammarby Sjöstad Träff 2001-12-03; intervju LIP Hackman 2001-10-22; intervju LIP Lundberg 2000-10-16; intervju Birka Teknik & Miljö Avatare 2000-10-27). Detta bekräftas också av byggherrar (intervju JM Kellner 2000-11-25; intervju NCC Alvtegen 2000-11-13). Projektchef Träff framhåller att det som framförallt sporrade byggherrarna var prispengarna, men även äran (intervju Projekt Hammarby Sjöstad Träff 2001-12-03).
Hackman betonar att tävlingsmomentet gav resultat, men att effekten var ganska begränsad och sträckte sig endast till något enstaka hus hos respektive byggherre (intervju LIP Hackman 2001-10-22). Byggherrarnas bidrag i denna tävling innefattade inte respektive byggherres alla byggrätter, utan endast något eller några av de hus byggherren projekterade i området. De flesta av de solfångare och solceller som sedan installerades fanns på de hus som deltog i tävlingen. Ett av NCC:s hus vann tävlingen. Budskapet från LIP-kansliet till byggherrarna var att målet 60 kWh/kvm var ett inriktningsmål som var tänkt att nås först i projektets sista etapper. Med många olika incitament försökte LIP-kansliet påverka byggherrarna att bygga miljöanpassat. De arbetade bland annat med gemensam upphandling av energieffektiva fönster, något som de flesta av byggherrarna också valde att använda.
Enligt Göran Lundberg på LIP-kansliet har byggherrarna främst valt bättre fönster och mer isolering när de bestämt sig för tekniklösningar (intervju LIP Lundberg 2000-10- 16). Både JM och NCC menar att energifrågan är av största vikt, men att andra avvägningar också måste göras vid val av teknik (intervju JM Kellner 2000-11-25; intervju NCC Alvtegen 2000-11-13). Både JM och NCC betonar att byggföretagen är vinstdrivande företag och varje bostadshus de projekterar måste bära sig ekonomiskt. De lyssnar framförallt till vad kunderna på bostadsmarkanden efterfrågar, och det handlade framförallt om läge, utsikt och kommunikationer (intervju JM Kellner 2000- 11-25), men även material- och golvval (Brogren & Green 2001:83). Enligt Alvtegen måste ”alla kostnader bäras av slutkunden” (intervju NCC Alvtegen 2000-11-13). En fråga är om byggföretagen kan välja teknik som blir billigare för kunderna. Både JM och NCC menar att det är de som bygger för egen förvaltning som på sikt kan få igen sådana investeringar (intervju JM Kellner 2000-11-25).
Svenska Bostäder, som bygger för egen förvaltning, instämmer i detta och förtydligar varför förvaltarna inom företaget trycker på vikten av att husen byggs driftssnåla:
Förvaltningen, de har hand om huset under driftskedet, så det är självklart att de vill ha ett hus som fungerar på ett bra sätt, som är ekonomiskt bra på alla sätt (intervju Svenska Bostäder Lundqvist 2002-01-09).
Byggherrar vill helst använda beprövad teknik och ett motiv till detta är att det inte får bli krångel i driftskedet (intervju NCC Alvtegen 2000-11-13). I Hammarby Sjöstad tryckte byggherrarna på komfortkravet i det dokument som de tog fram, precis som byggherrarna gjorde i Västra Hamnen.
GlashusEtt
Även om styrningen präglades av en kriteriedriven ansats från Stockholms stad när det gällde att nå energimålen, fanns exempel på projekt som var mer inriktade mot konsensusstyrning mellan olika parter. Ett exempel på detta var samarbetet Stockholms stad, Birka Energi och Stockholm Vatten inledde för att förverkliga att ett informationshus byggdes, GlashusEtt (intervju Projekt Hammarby Sjöstad Blix 2003- 01-21). Byggherrarna deltog dock inte i detta samarbete för att realisera detta hus (intervju Projekt Hammarby Sjöstad Blix 2003-01-21). GlashusEtt syfte var att fungera som ett informationscenter där de boende kunde informeras om områdets miljöanpassning för att få dem intresserade av att bidra till att nå stadsdelens miljömål.
Ett annat syfte med GlashusEtt var att bygga ett speciellt hus där ny spjutspetsteknik kunde demonstreras och samtidigt visa hur ett hus kunde byggas energisnålt (intervju Fortum Teknik & Miljö Lindén 2004-01-16).
Samarbetet ledde till att huset byggdes sedan man övervunnit flera hinder. Exempelvis rådde vid vissa tidpunkter oklarhet om huset skulle byggas eller inte (intervju Birka Teknik & Miljö Avatare 2000-10-27; intervju Fortum Ohlsson 2004-02-12). I ett skede var det exempelvis osäkert om Birka Energi skulle delta, på grund av att den person inom företaget som var ansvarig i denna fråga inte var så intresserad av projektet (intervju Fortum Ohlsson 2004-02-12). Möjligheten att bygga ett riktigt energisnålt informationshus begränsades av stadsplanen. Anders Lindén påpekar att huset enligt planen skulle byggas helt i glas, precis som Sjöstadskyrkan, belägen på andra sidan gatan. Denna skulle utgöra en arkitektonisk pendang till glasburen på översta våningen av Lumafabriken. Kravet att GlashusEtt skulle byggas med glasfasader gav, enligt Lindén, inte de bästa förutsättningarna för att huset skulle bli riktigt energisnålt, men strategin blev då att bygga det så energieffektivt som dessa förutsättningar gav utrymme för. I huset finns en bränslecell installerad, och solceller är installerade på taket (intervju Fortum Teknik & Miljö Lindén 2004-01-16). Vem som skulle äga och förvalta huset blev också en fråga att överväga. Enligt miljöchef Blix var det planerat att Stockholm Vatten skulle äga huset, men det gick inte på grund av att bolaget verkar kommersiellt. Detta resulterade i att staden stod som ägare av huset under de första fem åren och även blev ansvarig för driften. Sedan ska Stockholm Vatten överta ansvaret (intervju Projekt Hammarby Sjöstad Blix 2003-01-21). GlashusEtt har haft många tusen utländska besökare som intresserat sig för stadsdelen.
Birka Energis engagemang i IT-satsningar i Hammarby Sjöstad
Satsningen på intelligenta hem var ett annat exempel på konsensusstyrning som inte ledde ända fram. En av tjänstemännen inom Birka Energi framhåller att det var viktigt att spara energi, och då särskilt att minska elanvändningen (intervju Fortum Teknik & Miljö Lindén 2004-01-16). Ett sätt att få inflytande över detta var att satsa på tekniska lösningar för intelligenta hem. Stockholms stad uppmanade till att installera sådan teknik i husen, eller i alla fall att förbereda husen för detta.
Under slutet av 1990-talet sökte Birka Energi och Stockholms stad gemensamt ekonomiska medel från EU:s femte ramprogram för storskalig individuell mätning (intervju Birka Energi Cederholm 2002-03-04). Ansökan gjordes tillsammans med bland annat städerna London och Paris (intervju Birka Energi Cederholm 2002-03-04). Inga medel erhölls dock. En orsak till detta, menar en annan tjänsteman på Birka Energi, var att ansökan var inriktad mot tekniken och att användarfrågorna inte hade uppmärksammats tillräckligt (intervju Birka Energi Ohlsson 2002-02-22). Andra skäl var att den konsult som staden anlitat inte hade tillräcklig kompetens, samt att Projekt Hammarby Sjöstad inte riktigt hade uppfattat hur mycket tid det tog att göra en EU- ansökan. Dessutom var en av de utländska parterna inte säker på sin medverkan (telefonkontakt Fortum Ohlsson 2006-01-03). Året efter blev det aktuellt att ta upp ansökan igen när bland annat Paris och Rom ville göra en ny ansökan, men då var Stockholms stad inte längre intresserad av att ge sitt stöd (intervju Birka Energi Cederholm 2002-03-04):
…/det här EU projektet som vi var inne i det blåstes till liv igen i höstas (hösten 2001), både Rom och Paris ville ha med oss igen, men då sa Stockholm stad från
centralt håll att nej inte en krona, vi går inte in och bekostar några ansökningar eller några konsultarvoden, gärna om Birka Energi och ja Svenska Bostäder, vilka det nu kunde vara, ville driva de frågorna, men inte med bidrag från dem (intervju Birka Energi Cederholm 2002-03-04).
Staden ville inte längre vara drivande part och intog här en kriteriedriven inställning med innebörden att det var hus- och energisystembyggarna som borde engagera sig i ansökan. Cederholm påpekar att detta var ungefär samtidigt som Bo01 i Malmö hade gått i konkurs och att detta troligen bidrog till Stockholm stads tveksamma hållning (intervju Birka Energi Cederholm 2002-03-04). Ingen ny ansökan gjordes. Ohlsson framhäver att Birka Energi fick i uppdrag av Projekt Hammarby Sjöstad att ta fram en IT-policy (intervju Birka Energi Ohlsson 2002-02-22). I IT-policyn ingick tankar att använda bland annat IT inom äldrevård och skola, eftersom det i en utbyggnad av en så stor stadsdel fanns möjlighet att testa lösningar i etapper. Enligt Ohlsson stöddes detta av stadsdelsnämnden, men högre upp inom stadens politiska hierarki: ”stötte det hela på patrull” (intervju Birka Energi Ohlsson 2002-02-22). Birka Energi fick till stånd ett samarbete med Svenska Bostäder, vars fastigheter utrustades för individuell mätning (intervju Birka Energi Cederholm 2002-03-04). Det kommunala bostadsbolaget Svenska Bostäder hade bestämt att alla deras nya fastigheter skulle utrustas med denna teknik.