Det finns olika teoretiska synsätt på hur stat och kommun hanterar sin roll när deras resurser minskar och betydelsen av samverkan med andra aktörer ökar. Statsvetaren Stig Montin och planeringsforskaren Patsy Healey urskiljer vid sidan av politisk vertikal- hierarkisk styrning (government), tre tendenser till mer samverkande samhällsstyrning. Både Healey och Montin nämner nätverksstyrning som en av dessa tre. Montin menar att de perspektiv han tar upp beskriver kommunens organisationsmässiga hantering av relationen till medborgarna, när kommunens resurser minskat (Montin 2000:2f). Montin utgår från den politiska vertikal-hierarkiska styrningen som sker genom att kommun- invånarna väljer politiker som i kommunfullmäktige beslutar om mål och riktlinjer. Kommunala styrelser och nämnder ansvarar sedan för implementeringen av de politiska besluten. Det motsvarar alltså den traditionella statliga styrningen av government- karaktär (Montin 2000:5). De övriga är ”functionalism”, vilket jag kallar marknads- orientering, och ”communitarianism” vilket jag benämner medborgardeltagande. De sistnämnda inbegriper förändringar i kommunens sätt att arbeta som skiljer sig från den hierarkiska styrningen enligt Montin (2000:2).
Medborgardeltagande innebär att medborgarna bör ges plats och ta ansvar i den kommunala demokratiska processen. I Sverige har diskussionen handlat om hur kommunen och dess organisation kan komma närmare kommuninvånarna och hur lokal demokrati ska utvecklas. Det har realiserats genom införandet av stadsdelsnämnder i bland annat Stockholm, Malmö och Göteborg, där syftet varit såväl att öka effektiviteten som att uppmuntra till politiskt deltagande. En annan inriktning har varit att försöka stimulera kommuninvånarna till direkt engagemang och initiativ. De lokala utvecklingsgrupper som startade inom Agenda 21 kan ses som exempel på detta och dessa grupper kan betraktas som komplement till den representativa demokratin (Montin 2000:14). Ett större medborgardeltagande ställer krav på såväl organisations- förändringar som ett förändrat arbetssätt inom kommunen.
Marknadsorientering innebär att kommunens styrning sker under mer marknadsliknande former, t ex att verksamheter som kommunen ansvarar för drivs under förutsättningar som efterliknar villkoren på marknaden. Kommunen är enligt detta synsätt en producent
av servicefunktioner. Hur och av vem servicen produceras varierar. Det kan ske i kommunens egen regi, av entreprenörer eller av privata föreningar/organisationer. Politikerna har dock makten att styra och kontrollera processen (Montin 2000:6). Syftet med sådana förändringar i kommunen har varit att effektivisera och spara pengar, men ytterligare ett motiv är att kvalitén på samhällsservicen ska förbättras. Kommuninvånare kan enligt detta perspektiv ge utryck åt sina åsikter i sin roll som konsumenter av kommunens samhällsservice.1 Utförsäljningen av kommunala energibolag och att
bostadsbyggandet idag domineras av privata aktörer visar också på denna tendens. Horisontell nätverksstyrning är en företeelse som enligt Montin ligger någonstans mellan marknadsorientering och medborgardeltagande. En viktig skillnad mellan å ena sidan horisontell nätverksstyrning och marknadsorientering, och å andra sidan medborgardeltagande är att i de senare betraktas staten och det civila samhället som separerade enheter, medan gränsen dem emellan har luckrats upp i den horisontella nätverksstyrningen (Montin 2000:9). Kommunens roll är att identifiera nätverk och aktörer för att därigenom kunna påverka eller bygga nya nätverk för att lösa specifika problem (Montin 2000:8).
Kommuners anammande av marknadsorienterad styrning och ökat medborgar- deltagande har inneburit att horisontell nätverksstyrning blivit allt vanligare. Montin och Strömberg menar att kommunerna genomgått så stora förändringar att resultatet blivit ökad politisk fragmentering (Strömberg & Elander 2001:189). Marknadsorientering har inneburit att en del samhällsservice organiseras av icke-offentliga aktörer och den intressanta frågan är hur starkt en kommun kan styra privata aktörer. Problemet gäller även när ökat medborgardeltagande stimuleras samtidigt som kommunen ändå vill behålla kontrollen. Vill man ha närhet och öppenhet i förhållandet till medborgarna, måste medborgarna bli mer av en samverkanspart. Båda dessa tendenser liknar mer den horisontella nätverksstyrningen än politisk vertikal-hierarkisk styrning. En ytterligare dimension är att styrning av svensk förvaltning har gått från en regelorienterad myndighetskultur till en målinriktad servicekultur. Syftet har varit att kunna hantera större komplexitet, att minska detaljstyrningen och istället styra mot mål (Björk m fl 2003:17f).
Healey urskiljer tre tendenser för mer samverkansinriktade former med syfte att öppna upp den hierarkiska styrningen för att möjliggöra interaktion mellan det offentliga, näringsliv och medborgare (Healey 1997:239). Dessa tendenser är ”criteria-driven approach”, ”entrepreneurial consensus” och ”inclusionary argumentation” (Healey 1997:232).2 Katja Ketola berör dessa i sin avhandling, I mötet mellan projekt och
process, och hennes översättning är; 1) kriteriedriven ansats, 2) konsensus mellan entreprenörer samt 3) inkluderande argumentation (Ketola 2000:83ff).3
Den kriteriedrivna ansatsen har flera likheter med Montins marknadsorienterade samhällsstyrning. Medborgare och näringsliv förväntas reagera på marknadens signaler
1 Här kan man dra en parallell till ett nationellt perspektiv där samma tankar kring marknadstänkande har
påverkat politiska beslut. T ex har svenska staten sålt ut statliga bolag och avreglerat marknader, exempelvis posten (Andersson 2001). Här ska den privata marknaden ansvara för att bedriva samhällsservice och konsumenten kan påverka samhället genom sitt konsumtionsval, t ex genom att välja att köpa Miljömärkt el.
2 Healey gör även en indelning i fyra mer traditionella samhällsstyrformer. Dessa mer traditionella
governancestrukturer som Healey nämner, redovisar jag inte här.
3 Jag använder hennes översättning delvis. Konsensus mellan entreprenörer kallar jag för konsensus mellan
(Healey 1997:232ff). Styrningen sker genom regleringar, stimuleringsåtgärder och tävlingar. Mätbara mål används för att se om de uppfyllda kriterierna nås och/eller för att se vilka projekt som ska få bidrag. Denna form av samhällsstyrning grundar sig på en linjär, målstyrd planeringsmodell. Politikernas roll är att ta beslut medan spetsorganisationer tar fram program. Medborgarna har en roll i programmen men deltar inte i formuleringarna av dem. Forskning och utveckling bidrar med kunskap och utvärderingsmetoder för uppföljning av mål. Betoningen ligger på hård infrastruktur, t ex regleringar och utvärderingar, och inte på mjuk infrastruktur, dvs att bygga upp nätverk eller konsensus. Enligt Healey finns i denna form en risk för att fokus ligger på att nå uppsatta mätbara mål, och ansatsen kan bli ineffektiv och odemokratisk, och framförallt har den endast liten potential att bygga upp institutionellt kapital.
Konsensus mellan aktörer (som i Ketolas begreppsapparat motsvaras av entreprenörer) innebär att samhällsstyrning bygger på strategiska allianser och partnerskap mellan olika aktörer i en interaktiv praktik. Horisontellt nätverksbyggande och lokala överenskommelser i konsensus mellan nyckelaktörer är grund för modellen (Healey 1997:235). Kunskapen hos lokala aktörer och nyckelpersoner är central och lokalt institutionellt kapital bildas i den interaktiva praktiken dem emellan, vilket bidrar till möjligheter att skapa lokala innovationer och effektivitet. I detta perspektiv skapas strategiska allianser. Aktörer som samarbetar med varandra i den strategiska alliansen eftersträvar framförallt konsensus. Forskning och utveckling handlar i detta perspektiv framförallt om att alliansen förser sig med den forskning och information som den anser sig ha behov av. Betoningen ligger på den mjuka infrastrukturen, dvs att framförallt skapa konsensus mellan aktörerna och att bygga upp relationer. En risk med denna form är att de beslut som tas framförallt bygger på de starka aktörernas intressen.
Inkluderande argumentation är en form av governance som bygger vidare på samverkansformen konsensus mellan entreprenörer i allianser och partnerskap (Healey 1997:237ff). Medborgare och näringsliv kan delta i processen som i föregående modell, men samverkan och konsensusuppbyggnad sker inte bara i allianser utan inklusion eftersträvas även av andra grupper som berörs och har intresse för det som sker i den fysiska planeringen. Samverkan sker inte bara på det lokala planet utan på alla nivåer. Kunskapens roll i denna modell skiljer sig från de andra två. Expertkunskap i form av forskning och utveckling ska i denna modell finnas med i ledningen av projektet och inte som ett kontrollverktyg eller för att endast de styrande ska förses med kunskap. I den kriteriedrivna modellen ligger betoningen på den hårda infrastrukturen och i modellen konsensus mellan entreprenörer på den mjuka infrastrukturen. I inkluderande argumentation är det en kombination av dessa två infrastrukturer, där mjuk infrastruktur handlar om hur relationerna byggs upp i konsensussökande och hård infrastruktur betonar rättigheter och skyldigheter. Institutionellt kapital utvecklas så att det stödjer en kommunikativ praktik. Det är en praktik där aktörerna strävar efter att inkludera olika intressen och systematiskt omforma och förändra tankemodeller. Det är denna governanceform Healey förordar.
Alla dessa ovannämnda former för governanceorienterad samhällsstyrning passar in under benämningen samverkansinriktad samhällsstyrning. Samverkansinriktad samhällsstyrning skiljer sig från den politiska vertikal-hierarkiska styrningen genom att den i högre grad öppnar för möten och samverkan med aktörer utanför förvaltningarna och den politiska sfären vid genomförandet av allmänna angelägenheter.
Samverkansinriktad samhällsstyrning delar jag i sin tur in i två underkategorier. Den ena kategorin kallar jag för öppen samhällsstyrning och den andra kategorin är samhällsstyrning via nätverk (nätverksstyrning). Det som skiljer dessa två åt är att i öppen samhällsstyrning agerar offentliga och privata aktörer som separata enheter, medan i samhällsstyrning via nätverk är gränsen dem emellan oklar.
Olika former för öppen samhällsstyrning är medborgardeltagande (efter Montin), marknads- och kriteriestyrd (en hopslagning av Montin och Healeys ansatser) samt förhandlingsplanering. Även samhällsstyrning via nätverk finns i olika former. Konsensus mellan aktörer är den huvudkategori jag använder mig av, vars underformer är t ex nätverk, partnerskap och urbana regimer. En ytterligare kategori är inkluderande argumentation. Den kan tolkas som en mellanform, mellan öppen samhällsstyrning och samhällsstyrning via nätverk och en modell för hur samhällsplanering eller samhällsstyrning bör bedrivas.