Initiativ och ansvarsområde
I jämförelsen mellan de olika styrningsformerna utgår jag från vem som initierar en fråga. I den politiska vertikal-hierarkiska styrningen initieras en fråga av politiker, t ex genom påtryckning via opinionsbildning. Politiker kan även initiera en fråga genom att bli påverkade av tjänstemän inom förvaltningen (Lundquist 1992:47,69). Vid öppen samhällsstyrning blir gången liknande, medan det i samhällsstyrning via nätverk inte är självklart vem som tar initiativet till att nätverket bildas för en fråga. Det kan vara en politiker, men det kan likaväl vara någon utomstående aktör.
Rhodes betonar att nätverk är självorganiserande och autonoma från det offentliga (Rhodes 1997:53). Elander menar att starten för ett nätverk kan vara ett politiskt initiativ eller ett initiativ från en enskild aktör. Enligt Elander verkar många partnerskap uppstå genom en blandning av styrning uppifrån och initiativ underifrån (Elander 2002:194). Sundin påpekar att de beroendeförhållanden som råder mellan olika organisationer i samhället är grundläggande för nätverkens framväxt (Sundin 1997:181). Elander exemplifierar orsaker till att partnerskap bildas med synergieffekter, riskspridning, möjlighet att få mer ekonomiska medel och att kunna påverka andra aktörer (Elander 2002:198). Frågan om vem som tar initiativ kan även kopplas till ansvarsområde. Såväl i den hierarkiska som i den öppna samhällsstyrningen rör det ofta ett politikområde, medan det i samhällsstyrning via nätverk är oklart vilket ansvar som tas av nätverket, eftersom det är nätverksmedlemmarnas egna intressen som står i fokus.
Beslut och genomförande – konflikter och konsensus
De officiella besluten i både den vertikal-hierarkiska styrningen och i öppen samhällsstyrning fattas av politiker. Vid samhällsstyrning via nätverk, horisontell nätverksstyrning, är det oklart vem som fattar besluten och hur det går till. Beslutet kan t ex tas av medlemmarna i nätverket genom konsensus eller av de nätverksmedlemmar som har störst möjlighet att påverka de andra i nätverket. Frågan kring beslut kan även kopplas samman med frågan vem som ska stå för genomförandet. I den politiska vertikal-hierarkiska styrningsmodellen är förvaltningen, eller offentliga bolag viktiga utförare. Men även medborgare och andra styrs genom precist utformade lagar (Lundquist 1992:49). De som ska genomföra beslutade åtgärder i den öppna
samhällsstyrningen kan vara såväl privata som offentliga. I den marknads- och kriteriedrivna ansatsen sker styrningen genom kontroll. I nätverksstyrning är det också oklart vem som genomför det som nätverket har beslutat.
I en process med många aktörer och intressen kan alltid konflikter och förhandlingar uppstå. Ibland är dessa olösliga, ibland kan det leda till förhandling mellan olika aktörer och utbyte av resurser. Aktörers uppfattning om ansvar kan också bidra till att forma nätverk (Björk m fl 2003:133). I den vertikal-hierarkiska styrningen bedriver politikerna konfliktlösning (Lundquist 1992:165). Nätverk bygger på interaktion. Enligt Rhodes orsakas interaktion mellan nätverkets medlemmar av behovet att utbyta resurser och förhandla om shared purposes (Rhodes 1997:53).
Kontroll och ansvarsutkrävande
I den vertikal-hierarkiska styrningsmodellen görs ofta en åtskillnad mellan stat och samhälle och mellan den offentliga och den privata sektorn (Healey 1997: 206). Gränserna mellan offentlig och privat sektor luckras upp i processer där horisontell nätverksstyrning sker (Rhodes 1997:57; Björk m fl 2003:134). Detta påverkar bland annat frågan kring utkrävande av ansvar.
I den politiska vertikal-hierarkiska styrningen ska politikerna ställas till svars för de beslut de tagit. Hur blir det i öppen samhällsstyrning? Vem eller vilka kan ställas till svars för en verksamhet som formats i nätverksstyrning är oklart (Björk m fl 2003:134). Rhodes framhåller att frågan om vem som kan hållas ansvarig inför vem och för vad fördunklas i mer komplexa former av styrning (Rhodes 1997:54). Han påpekar också att nätverken är autonoma från staten och därför inte kan göras ansvariga (Rhodes 1997:53).
Makt och inflytande
Makt är ett omtvistat och grundläggande begrepp inom samhällsvetenskap (Lundquist 1992:11). I den vertikal-hierarkiska styrningen har politiker och byråkrater makt genom att de i det byråkratiska systemet kan tvinga fram önskade åtgärder genom polisingripande, lagstiftning och domstolsutslag. Detta förutsätter resurser i någon form. I nätverksstyrningen är denna form av maktutövning sällan möjlig. Enligt den amerikanske statsvetaren Dahl är makt förmågan att tvinga någon att göra något även om de själva inte vill (Dahl 1957:202f). Liksom vid makt i Dahls mening innebär inflytande förmågan att få någon annan att göra vad man vill. Till skillnad mot makt i den meningen innebär inflytande att man måste få den andra att inte bara göra, utan också vilja som man själv vill. Jag anser att förmågan till inflytande är central i horisontell nätverksstyrning. Makt utövas i den politiska vertikal-hierarkiska styrningen och i de övriga styrningsformerna ovan är makt och inflytande blandat.
Elander menar att om den lokala politiken utformas och genomförs i många olika nätverk och koalitioner kan man hävda att makten är fragmenterad (Strömberg & Elander 2001:171). Elander och Åquist (2001:39) framhåller att samarbeten i en urban regim mer handlar om att få någonting gjort än om makt över skeendet. Healey betonar att samverkansinriktande former för samhällsplanering ger möjlighet att sprida makt (Healey 1997:259ff).
Reflektion och styrning
Politisk vertikal-hierarkisk styrning, öppen samhällsstyrning och horisontell nätverksstyrning sker parallellt och det kan vara svårt att särskilja dem empiriskt. Men det kan vara lämpligt att diskutera och reflektera kring de olika styrningssätten utifrån vad som krävs av de aktörer som deltar. I politisk vertikal-hierarkisk styrning kan styrningsprocessen gestaltas förhållandevis tydligt: politikerna initierar och beslutar. Den modellen uppmuntrar aktörer att följa direktiv.