Enligt statsvetaren Evert Vedung har den offentliga makten tre huvudsakliga styrmedel till sitt förfogande. Den första rör regleringar, den andra är ekonomiska styrmedel och den tredje är information (Vedung 1998:113). Alla tre användes på olika sätt i de båda bostadsbyggnadsprojekten när man skulle se till att mål och planer kunde realiseras. Båda projekten har erhållit ekonomiska bidrag från det statliga lokala investerings- programmet (LIP), som har använts som styrmedel. Ekonomiska bidrag har visat sig vara viktiga för att nå målen. I båda projekten utarbetades även miljöprogram som skulle göra att alla inblandande parter bidrog till att nå målen.
I såväl Hammarby Sjöstad som Västra Hamnen skapades formella styrorganisationer för den aktiva styrningen av projekten när planer och mål tagits fram. I Stockholm organiserades LIP-kansliet inom stadens förvaltning för att hantera LIP-medlen, och sedan tidigare fanns projektorganisationen Projekt Hammarby Sjöstad. I Malmö fanns Bo01-organisationen (fram till bomässans konkurs) som i strategisk allians med tjänstemän inom kommunala förvaltningar (främst miljöförvaltningen och stadsbyggnadskontoret) styrde mot de uppsatta målen för Västra Hamnen.
För att LIP-medel skulle kunna erhållas från staten måste ansökningar göras av kommunerna. Båda kommunerna sökte extra ekonomiska resurser till miljösatsningar från det statliga lokala investeringsprogrammet. LIP-bidragen blev ett styrmedel som kommunerna utnyttjade för att sporra hus- och energisystembyggarna till åtgärder för att nå målen. Ansökan om statliga LIP-bidrag till Hammarby Sjöstad hanterades följaktligen av Stockholms stad. Stadsledningskontoret i Stockholm fick i maj 1997 i uppdrag att utarbeta en intresseanmälan till lokala investeringsprogrammet och en fullständig ansökan lämnades in i februari 1998 (intervju Miljöförvaltningen/LIP- kansliet Lundberg 2000-10-16).1 Vilka projekt som skulle ingå i ansökan förhandlades
fram med miljödepartementet. Stockholms ansökan uppgick till 678 miljoner kronor och ”högt prioriterade blev kretsloppsanpassningen av de tre stadsdelarna Östberga,
1 En intresseanmälan lämnades in till miljödepartementet samma år i oktober och godkändes av
Skärholmen och Hammarby Sjöstad samt marksanering” (Ks 1998-02-04 § 13 Bil 2:13). De tre föredragande borgarråden, Mats Hulth (s), Margareta Olofsson (v) och Krister Skånberg (mp), anförde i kommunstyrelsen som ett motiv till att ansöka om medel till Hammarby Sjöstad, Östberga och Skärholmen att de skulle kunna bli vägledande exempel på hur en stad byggs och byggs om på ett ekologiskt sätt. På samma kommunstyrelsemöte gjorde tre moderata politiker, Carl Cederschiöld, Agneta Rehnwall och Sten Nordin samt Jan Björklund (fp) klart att de inte var förtjusta regeringens politik om lokala investeringsprogram utan ansåg att det framförallt handlade om att åtgärderna skulle skapa jobb och inte att förbättra miljön (Ks 1998-02- 04 § 13 Bil 2:13). I mars 1998 kom beskedet att Stockholm erhållit LIP-medel, bland annat 200 miljoner riktade till Hammarby Sjöstad (Regeringen 1998).1 Dessutom
ansökte Stockholm om medel för att bygga upp ett centralt kansli för hantering av hela den LIP-satsning som staden beviljats, det ovan nämnda LIP-kansliet.
I Malmö utarbetades ansökningar om LIP-medel av tjänstemän på Malmö stad. Totalt gjordes tre större ansökningar (intervju Miljöförvaltningen Nilsson 2005-06-01). Den första ansökan resulterade i ett bidrag på 49 miljoner för marksanering. Den andra ansökan avslogs och den tredje ansökan resulterade i 250 miljoner kronor, under förutsättning att en plan för vetenskaplig uppföljning av projektet togs fram (Malmö stad 2001:3). Sedan respektive kommun erhållit LIP-medel från staten, kunde byggherrar och energibolag ansöka om LIP-bidrag för miljöåtgärder från LIP-kansliet i Stockholm respektive Bo01-organisationen i Malmö. I Malmö sammanställdes ansökningarna av Bo01-organisationen innan Malmö stad tog beslut. Stockholms socialdemokratiska majoritet hade dessutom lovat ytterligare 200 miljoner som stöd till Hammarby Sjöstad, men majoritetsskiftet efter valet innebar att dessa medel aldrig betalades ut. Den 7 maj 1999 gjorde Elisabet Lönngren (s) en interpellation där hon påpekade att den nya borgerliga majoriteten drog undan de ekonomiska förutsättningarna för miljösatsningarna i Hammarby Sjöstad när stadens ekonomiska medel inte realiserades (Kf 1999-10-18 § 3). I kommunfullmäktige argumenterade Sten Nordin (m) för att de höga miljöambitionerna kvarstod men att de deltagande parterna fick ta ett större ekonomiskt ansvar:
Men de 200 miljonerna är det så att de inte fanns avsatta någonstans, och de fanns inte heller notsatta för någon särskild användning. Vi tyckte det var rimligt att de deltagande parterna tog ett större ansvar för miljösatsningen (Kf 1999-10-18 § 3 yttranden).
Enligt Healeys samverkansinriktade former för styrning – kriteriedriven ansats, konsensus mellan aktörer och inkluderande argumentation – betonas även andra styrformer än ekonomi, information och regleringar. I den kriteriedrivna ansatsen, läggs enligt Healey, betoningen på målstyrning och styrning med hjälp av ekonomiska incitament eller regleringar. Denna styrform skulle således kunna inkludera de styrinstrument som Vedung nämner (Vedung 1998:113). Den samverkansinriktade styrformen som Healey kallar konsensus mellan aktörer, innebär att olika aktörer gemensamt tar fram handlingsförslag och lösningar. Inkluderande argumentation innebär att beslutsfattarna även aktivt söker efter aktörer som kanske inte är så synliga i processen och att olika planeringsnivåer interagerar med varandra. I de senare två styrformerna betonas den mjuka infrastrukturen, dvs hur processen gestaltas, hur deltagandet sker och hur samtalen förs. I den kriteriedrivna styrformen betonas lagar
och regler, dvs det som Healey kallar den hårda infrastrukturen. Även när styrning sker genom inkluderande argumentation är den hårda infrastrukturen viktig.
10.2. Att styra mot energisnålt boende
Att bygga hus med låg energianvändning var ett mål i utbyggnaden av Hammarby Sjöstad och Västra Hamnen. Vilken nivå som var rimlig att sätta som mål vållade diskussioner i båda projekten. I Hammarby Sjöstad sattes målet till 60 kWh/kvm och år och i Västra Hamnen 105 kWh/kvm och år. De uppställda målen nåddes inte i stadsdelarna som helhet, eventuellt i något eller några enstaka hus. En licentiatavhandling från 2003 visar exempelvis att många av husen i Västra Hamnen har en betydligt högre energianvändning i verkligheten än de siffror byggherrarna redovisat inför projekteringen (Nilsson 2003b:3).
Varken i Hammarby Sjöstad eller i Västra Hamnen finns exempel på byggnader som konstruerats för att använda extremt lite energi, exempelvis efter faktor 10-begreppet, eller lågenergiradhus, liknande de som byggts i Lindås utanför Göteborg (Boström m fl 2003). I båda projekten finns dock exempel på hus som planerats med mer ambitiösa energisparstrategier än andra, exempelvis ett av de hus NCC byggde i Hammarby Sjöstad och som vann tävlingen om bästa nybyggnad och sju miljoner i prispengar från LIP. I Västra Hamnen finns två fristående småhus, LB-hus och Yxhult, som byggts för att vara energieffektiva i ett samarbetsprojekt med bland annat Energimyndigheten och Lunds Tekniska Högskola. Dessa exempel från båda stadsdelarna utgör undantag, medan de flesta husen inte har blivit extremt energisnåla. Varför har det blivit så? Jag har tidigare visat att när husbyggarna, d v s byggherrar och arkitekter, involverades i utbyggnaden av de två stadsdelarna, valdes de inte ut på grund av särskild kompetens i ekologiskt byggande eller intresse i energisnålt byggande. En förutsättning för att köpa mark var att ha råd att betala bra för marken. I utformningen av planen prioriterades andra frågor, framförallt gestaltningsmässiga, högre än att utforma planen för att ta tillvara passiv solvärme.
Mot bakgrund av dessa förutsättningar, som bestämts av aktörer i de formella styrorganisationerna och kommunernas förvaltningar, skulle nu andra aktörer inom styrningsorganisationerna, exempelvis miljöchefer i respektive projektorganisation, ta över och påverka byggherrarna att bygga energisnåla hus. När det gällde energikravet blev det tydligt att olika aktörers bedömningar av vilken nivå som var ett rimligt mål skilde sig åt. Byggherrarna hade en helt annan uppfattning om var energimålet skulle ligga än de formella styrorganisationerna. Till syvende och sist blev det tydligt att marknadens villkor avgjorde byggherrarnas agerande. Från de formella styrorganisationernas horisont var styrningen kriteriedriven, exempelvis genom kontroll, tävlingar och ekonomiska medel för att locka byggherrarna att bygga energisnålt. I båda stadsdelarna finns exempel på partnerskapsliknande samarbeten mellan olika aktörer, men dessa utgör enstaka undantag.