Del II Rätten att bearbeta mineral
4.4 Förutsättningar för att påbörja undersökningsarbeten enligt minerallagen
Av 3 kap. 1 § minerallagen framgår att den som beviljats undersökningstillstånd har rätt att inom tillståndsområdet bedriva undersökningsarbete enligt vad som närmare anges i kapitlets tredje till åttonde paragraf. Beviljat undersökningstillstånd är således en nödvändig förutsätt-ning för att få utföra undersökförutsätt-ningsarbete. Däremot utgör tillståndet inte en tillräcklig förut-sättning för att få påbörja arbetet.
I 3 kap. 5 § första stycket minerallagen anges att undersökningsarbete endast får utföras i enlighet med en gällande arbetsplan. Innebörden härav är att innan undersökningsarbete kan påbörjas måste en arbetsplan upprättas och delges markens ägare samt eventuella innehavare av särskild rätt. Planen ska också, enligt 3 kap. 5c §, sändas till bergmästaren, länsstyrelsen och kommunen samt i vissa fall Sametinget. Arbetsplanen blir gällande om sakägarna inte framställer några invändningar mot planen eller i de fall så sker och parterna inte kan komma överens, när bergmästarens beslut om fastställelse vinner laga kraft.
Systemet med arbetsplaner infördes i maj år 2005. Syftet var att utöka sakägarnas rätt till information rörande själva undersökningsarbetet samt bereda dem större möjlighet att påverka genomförandet av arbetet i förhållande till tidigare givna möjligheter.776Planen ska innehålla en redogörelse för det arbete som planeras, en tidsplan för arbetet och en bedömning av i vil-ken utsträckning arbetet kan antas påverka allmänna intressen och enskild rätt. Såsom regler-na är utformade tycks det krävas en arbetsplan även om det inte behövs för att uppfylla syftet med regleringen. Något undantag finns till exempel inte i en situation där det är fastighetsäga-ren själv som ska utföra undersökningsarbeten och detta kommer kunna ske utan att någon annan rättighetshavare berörs. Konsekvensen förefaller onödig och borde kunna undvikas genom att i lagtexten ta in ett undantag för situationer där ingen annan rättighetshavare berörs av verksamheten.
Rätten att inleda undersökningsarbeten kräver utöver ett beviljat undersökningstillstånd och en gällande arbetsplan också, enligt 3 kap. 3 § tredje stycket minerallagen, att tillståndshava-ren ställer ekonomisk säkerhet för skador och intrång som kan drabba mark- och sakägare till följd av arbetet. Kravet är ovillkorligt och något utrymme för överenskommelse i frågan mel-lan sakägare och prospektör finns alltså inte.777Däremot är frågan om säkerhetens storlek inte reglerad. Av 17 kap. 2 § första stycket minerallagen framgår dock att frågan om säkerhetens
776Prop. 2004/05:40 s. 50-51.
777Regleringen ändrades år 2005 då det dessförinnan var möjligt för de ersättningsberättigade att efterge denna skyldighet. Syftet med förändringen var, som det utrycks i propositionen, att ”stärka sakägarnas ställning”, vilket dock är tveksamt om så faktiskt har skett (prop. 2004/05:40 s. 45).
storlek är något som parterna givits rätt att disponera över. Regleringens innebörd är således att säkerhet visserligen ska ställas innan arbetet får påbörjas men så länge parterna är överens kan denna vara endast symbolisk.
Liksom som vid upprättande av arbetsplaner görs inte heller i detta sammanhang något ex-plicit undantag för det fall varken någon annan rättighetshavare eller fastighetsägare drabbas av skada eller intrång. Bestämmelsen rörande säkerhet är kopplad till ersättningsregeln i 7 kap. 1 § minerallagen om ersättning till sakägare. Den fastighetsägare som utför undersök-ningsarbeten på den egna fastigheten bör inte anses som sakägare i paragrafens mening och kan i vart fall inte anses vare sig ha lidit någon skada eller utsatts för något intrång. Följaktli-gen borde inget krav på ställande av säkerhet aktualiseras i dessa fall.
Minerallagen innehåller inte heller någon uttrycklig reglering av till vem säkerheten ska ställas eller vilken typ av säkerhet som avses. Inte heller lagens motiv besvarar dessa frågor. Vad gäller frågan om säkerhetens art skulle möjligen frånvaron av explicit reglering kunna tolkas som att arten av säkerhet är irrelevant så länge denna kan anses uppfylla sitt ändamål. Denna typ av resonemang återfinns bland annat i miljöbalkens och aktiebolagslagens gene-rella regleringar av säkerheter. I 16 kap. 3 § andra stycket miljöbalken, vilket behandlar sä-kerhet för återställningsåtgärder, anges att en säsä-kerhet ska godtas om den visas vara
betryg-gande för sitt ändamål och i aktiebolagslagens 23 kap. 24 §, en regel om borgenärsskydd,
uttrycks att det ska vara fråga om en betryggande säkerhet. En från miljöbalken och aktiebo-lagslagen avvikande reglering återfinns emellertid i utsökningsbalkens 2 kap. 25 § av vilken framgår att endast vissa, i paragrafen angivna, former av säkerhet godtas. Någon förklaring till varför lagstiftaren valt lösningen med att faktiskt ange vissa typer av säkerheter som kan godtas framgår dock inte av balkens motiv.
Av 17 kap. 2 § andra stycket minerallagen framgår visserligen att borgen är en av lagstift-ningen accepterad form av säkerhet, men formuleringen kan inte tolkas som att endast borgen accepteras som säkerhet i mineralsammanhang.
Fråga är dock om den fastighetsägare som motsätter sig panträtt i fast egendom som säker-het har rätt till detta. För dessa fall, alltså i situationer av oenigsäker-het mellan parterna, uttrycker 17 kap. 2 § första stycket minerallagen att säkerheten ska prövas av länsstyrelsen. Genom minerallagens koppling till expropriationslagens regler i ersättningsfrågor kan det visserligen sägas finnas belägg för att tolka det krav på säkerhet som uttrycks i minerallagen som ett krav på ekonomisk säkerhet som dessutom ska fullgöras i pengar om inte annat avtalas mellan par-terna.778Troligen är dock denna tolkning alltför snäv. För det första anger inte minerallagen explicit att endast vissa former av säkerheter skulle vara godtagbara.779Minerallagens lydelse ger således utrymme för en tolkning mera i linje med det sätt varpå begreppet säkerhet ska uppfattas enligt miljöbalken och aktiebolagslagen. För det andra tycks det inte existera någon form av principiell syn på hur begreppet ska förstås in dubio.780För det tredje förefaller det
778Se 7 kap. 4 § mineralagen och dess koppling till 4 kap. 1 § expropriationslagen där det talas om ”belopp” och ”löseskilling”.
779Miljöbalkens 16 kap 3 § fick sin nuvarande utformning år 2007, men även dessförinnan innehöll denna be-stämmelse begränsningar vad gällde vilka former av säkerheter som kunde godtas. I propositionen till ändringen anför dock regeringen att större flexibilitet är av godo och därmed eftersträvansvärd så länge det skydd säkerhet-en är avsedd att utgöra är betryggande. Se prop. 2006/07: 95 s. 107.
780Varken i propositionen till miljöbalken (prop.2006/07:95), utsökningsbalken (prop. 1980/81:8) eller aktiebo-lagslagen (prop. 2004/05:85) förs något resonemang av mera principiell karaktär rörande innebörden av begrep-pet säkerhet. I propositionen till miljöbalken diskuteras visserligen vilka krav som bör ställas på en säkerhet i miljöbalkssammanhang och i samband härmed uttrycks att ”[e]ftersom huvudsyftet med säkerheterna är att skydda samhället från risken att behöva svara för kostnader för efterbehandling, bör det naturligtvis göras sanno-likt att säkerheten kan uppfylla det syftet” (prop. 2006/07:95 s. 110). Denna typ av definition kan dock knappas sägas ge någon värdefull vägledning, inte ens i miljöbalkssammanhang.
inte finnas något specifikt i undersökningssammanhang som skulle motivera ett avsteg från det sätt att se på säkerheter som representeras av till exempel aktiebolagslagen vars säkerhet, precis som minerallagens, avser att skydda enskildas intressen.
För det fall minerallagens säkerhetsbestämmelse ska tolkas i enlighet med motsvarande be-stämmelser i miljöbalken och aktiebolagslagen kvarstår dock problemet med att definiera vad som kan anses som en betryggande säkerhet. I motiven till miljöbalken diskuteras dock frågan under vilka förutsättningar en säkerhet ska anses vara betryggande.781De synpunkter som där framkommer är generella och borde därför också kunna appliceras på säkerheter i allmänhet. Inledningsvis framgår att två förutsättningar måste vara uppfyllda för att en säkerhet ska be-traktas som betryggande:
1) säkerheten måste dels uppfylla de kriterier som gäller för att något ska betraktas som en säkerhet och
2) dels vara tillräcklig för att säkerställa sitt ändamål.
Den första förutsättningen anger alltså att en säkerhet måste kunna uppfylla syftet med säker-heten. I undersökningssammanhang handlar det om att hålla rättighetshavare skadeslösa. Härav följer enligt motiven att exploatören måste kunna göra sannolikt att säkerheten kan uppfylla syftet. Den första förutsättningen berör således frågan om vilka typer av säkerheter som kan accepteras.
Den andra förutsättningen handlar om hur prövningsmyndigheten ska bestämma det värde till vilket säkerheten måste uppgå. Även i denna fråga är det enligt motiven säkerhetens syfte som ska vara avgörande. För den säkerhet som ska ställas enlig 16 kap. miljöbalken innebär detta enligt motiven att det är de förväntade avhjälpandekostnaderna som ska tjäna som ut-gångspunkt. Kopplat till undersökningsarbeten borde denna förutsättning i flertalet fall utgöra ett mindre problem då skade- och intrångsersättning i dessa sammanhang enligt 7 kap. 4 § minerallagen beräknas enligt expropriationslagens regler.
Eftersom det enligt lagtexten, 7 kap. 1 § minerallagen, endast är skador och intrång som föranleds av undersökningsarbetet som ska ersättas kan det ifrågasättas om det vid bestäm-mandet av säkerhetens storlek ska tas hänsyn till att mark tagits i anspråk för till exempel an-läggande av vägar. Visserligen kan ett anan-läggande av en väg i dessa situationer sägas vara föranledd av undersökningsarbeten, men den definition av undersökningsarbeten som ges i 1 kap. 3 § minerallagen ger intryck av att endast avse de arbetsmoment som sker för att påvisa existensen av själva mineralfyndigheten. Frågan är alltså om det med undersökningsarbeten endast ska förstås de arbeten som är direkt kopplade till själva undersökningen eller om även arbeten som sker för att möjliggöra undersökningen ska inkluderas.
Rubenson anger i Karnovs lagkommentar till 3 kap. 3 § andra stycket minerallagen att ”[ä]renden om tillstånd av bergmästaren i fråga om att ta mark i anspråk för att bygga nöd-vändig väg till och inom området handläggs inte enligt minerallagens regler utan enligt de regler som gäller för förvaltningsärenden i allmänhet. Förvaltningslagen är således tillämp-lig.”782 Uttalandet skulle möjligen kunna uppfattas som att författaren anser att inga av de förfaranderegler som ges i 3 kap. minerallagen, till exempel den om ställande av säkerhet, ska tillämpas vid anläggande av väg. Mot denna tolkning talar dock det som Delin skriver i lag-kommentaren till minerallagen där han exemplifierar på vilket sätt han anser att
781Prop. 2006/07:95 s. 109-111.
lagen blir tillämplig i dessa ärenden.783Delin antyder överhuvudtaget inte något om att mine-rallagens förfaranderegler skulle vara ersatta eller exkluderade.
Eftersom syftet med bestämmelsen om ställande av säkerhet är att hålla rättighetshavarna skadeslösa bör, enligt min mening, bestämmelsen rörande säkerhet tolkas i ljuset av just detta syfte. Ersättningen borde utifrån detta resonemang då också omfatta alla skador och intrång som sker inom ramen för det meddelade tillståndet, alltså även intrång och skador orsakade av att väg anlagts.
Tilläggas kan dock att det är något av en onödig upprepning att föreskriva att en säkerhet ska vara betryggande då det redan i begreppet säkerhet ligger en önskan om trygghet. Möjlig-en kan tillägget betryggande tolkas som att det finns utrymme för att kräva Möjlig-en viss säkerhets-marginal i fråga om säkerhetens storlek i förhållande till den troliga skadans storlek. I motiven till 16 kap. miljöbalken anges dock att en säkerhet inte bör ”vara större än vad som behövs”, något som alltså talar för att det i alla fall inte bör röra sig om några stora marginaler.784
I realiteten följer de flesta tillståndshavare de standardiserade beloppsrekommendationer som Bergsstaten tagit fram. Beloppen är bestämda utifrån vem som innehar undersökningstill-stånd och antalet tillundersökningstill-stånd.785
Enligt tidigare gällande praxis innebar inte brott mot skyldigheten att ställa säkerhet att in-mutningsrätten kunde förverkas.786 I och med ikraftträdandet av nuvarande minerallag har emellertid införts en möjlighet att återkalla undersökningstillstånd och bearbetningskoncess-ioner bland annat i de fall tillstånds- eller koncessionshavaren inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen.787Härmed torde således inte denna tidigare praxis längre ge uttryck för gällande rätt rörande frågan om konsekvenser av brott mot skyldigheten att ställa säkerhet. Om under-sökningsarbeten påbörjas utan att säkerhet är ställd kan också kronofogdemyndigheten enligt 15 kap. 4 § minerallagen meddela särskild handräckning för att avbryta arbetet och eventuellt återställa marken.
Slutligen bör också erinras om de villkor till skydd för enskilda och allmänna intressen vilka kan vara uppställda i undersökningstillståndet.788Ett uppställt villkor kan till exempel föreskriva att arbetet endast får utföras av personal med särskild kompetens. I de fall villkor är uppställda kan det således vara så att också dessa måste vara uppfyllda innan undersöknings-arbeten får påbörjas.