Hinder för undersökningstillstånd

Svensk rätt ger, genom i lagstiftning uppställda regler om naturskydd, en möjlighet att skydda såväl områden som arter och organismgrupper. Områdesskyddet utgör dock den klart största delen av naturskyddet. Det är framförallt i 7 kap. miljöbalken som reglerna om områdesskydd finns. Reglerna ger naturvårdsmyndigheter möjlighet att inrätta olika former av skydd för om-råden. Vanligen är syftet med ett områdesskydd att bevara de naturvärden som vid beslutet om inrättande finns på en viss plats. Eftersom annan lagstiftning ska tillämpas parallellt med minerallagen innebär detta att reglerna om områdesskydd även gäller i undersökningssam-manhang. Även minerallagen innehåller dock bestämmelser om skydd för områden. Reglerna i minerallagen utökar dock inte kretsen av kategorin skyddade områden i förhållande till vad som framgår av annan lagstiftning. Bestämmelserna i minerallagen torde därför främst syfta till att i samband med minerallagsprövningar påminna om den reglering av områdesskydd som finns i annan lagstiftning och som alltså ska tillämpas parallellt med minerallagen. Det i minerallagen gjorda urvalet av bestämmelser rörande områdesskydd tycks ha skett utifrån vilka typer av områdesskydd som ofta berörs i samband med mineralutvinning.733

Av 3 kap. 6 och 7 §§ minerallagen framgår att det inom vissa områden som utgångspunkt är förbjudet att utföra undersökningsarbete. För vissa av dessa områden är förbuden undan-tagslösa medan det för andra är möjligt att erhålla dispens. Frågan om dessa aspekter ska be-aktas redan vid tillståndsprövningen enligt 2 kap. 2 § minerallagen har prövats rättsligt av Kammarrätten i Sundsvall.734Kammarrätten fann att sådana omständigheter som enligt 3 kap. 6 eller 7 §§ minerallagen faktiskt kan förhindra undersökningsarbeten i vissa områden och som måste beaktas av tillståndshavaren innan denne påbörjar undersökningsarbeten, inte ska beaktas redan vid tillståndsprövningen. Detta synsätt stämmer också väl överens med den av lagstiftaren tänkta ordningen att det är tillståndshavaren själv som ska förvissa sig om hinder

730Prop. 2004/05:40 s. 37.

731Prop. 1997/98:90 s. 218-219.

732Ds 2006:2 s. 71.

733Prop. 1988/89:92 s. 77.

enligt 3 kap. 6 och 7 §§ minerallagen föreligger för det aktuella området och om så är fallet ansöka om dispens.735

Någon prövning av förutsättningarna för utvinning av koncessionsmineral sker inte i sam-band med att frågan om beviljande av undersökningstillstånd bedöms. Härav följer att under-sökningstillstånd kan komma att meddelas i till exempel skyddade områden med så känslig natur- och kulturmiljö att utvinning inte kommer att kunna tillåtas när lokaliseringsfrågan prövas i ett senare skede. När det emellertid gäller de hinder för undersökningsarbete som är undantagslösa anser jag det vore rimligt att beakta dessa redan vid tillståndsprövningen. Bergsstaten borde till exempel inte utfärda undersökningstillstånd i områden som ligger be-lägna i nationalparker då det i dessa områden saknas möjlighet att få till stånd en ändamålsen-lig undersökning.

I mineralförordningens 6 § anges att bergmästaren ska skicka kopior av meddelade under-sökningstillstånd och kartor till länsstyrelse och kommun. Ett syfte med denna regel torde vara att i ett så tidigt skede som möjligt etablera en kontakt mellan prospektören och berörda samhällsorgan för att tillståndshavaren ska få kännedom om eventuella kommunala planer och särskilt skyddsvärda områden.⁷³⁶Även om regeln, med kunskap om dess syfte, svårligen kan förstås på annat sätt och det av departementschefens sätt att uttrycka sig framgår att han ge-nom regeln vill få kommuner och länsstyrelser att sätta sig i kontakt med tillståndsinnehavare, ligger ansvaret för att iaktta hindersbestämmelserna i minerallagens 3 kap. 6-7 §§ på till-ståndshavaren. Detta innebär att en prospektör som visserligen har meddelats undersöknings-tillstånd för ett visst område kan göra sig skyldig till brott, till exempel skadegörelse, om han utan dispens från hindersbestämmelserna påbörjar ett undersökningsarbete i det aktuella om-rådet.737Numera gäller ju också att kommuner och länsstyrelser ska ges tillfälle att yttra sig över samtliga typer av undersökningstillstånd.738 Även denna reglering tycks bland annat syfta till att uppmärksamma prospektören på till exempel naturskyddsområden, fornlämningar eller vattenskyddsområden inom undersökningsområdet.739

Ett hinder av annan karaktär är att någon redan meddelats undersökningstillstånd eller be-arbetningskoncession för det aktuella området.⁷⁴⁰Visserligen föreligger hinder bara om ansö-kan avser samma mineral för vilket tillstånd redan är utfärdat, men eftersom undersöknings-tillstånd gäller för samtliga koncessionspliktiga mineral enligt minerallagen förutom olja, gas-formiga kolväten och diamant om inte sökanden begär annat torde hindret i praktiken vara i hög grad reellt. Även om det redan beviljade tillståndet inte omfattar samma mineral som det i en senare gjord ansökan är det inte givet att tillstånd kommer att beviljas på grund av den se-nare ansökan. Härför krävs nämligen enligt minerallagen att det föreligger särskilda skäl. Som exempel på särskilda skäl nämns i propositionen att innehavare av tidigare rättigheter lämnar sitt medgivande.741Rimligtvis borde då också ett medgivande från tillståndshavaren i de situ-ationer där en senare ansökan avser samma mineral som det redan givna tillståndet omfattar också verkningsfullt kunna undanröja hindret för meddelande av undersökningstillstånd.

735Prop. 1998/89:92 s. 96.

736Prop. 1988/89:92 s. 59-60.

737Prop. 1988/89:92 s. 97.

738Tidigare gällde yttranderätten bara i de fall ansökan avsåg alunskiffer, olja, gasformiga kolväten eller dia-mant.

739Prop. 2013/14:159 s. 30.

740Se minerallagens 2 kap. 4 §. Där framgår också att meddelad koncession enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter utgör hinder för undersökningstillstånd. Lagrummet har för övrigt en missvisande lydelse då torv varken är eller brukar beskrivas som mineral.

Inte bara redan meddelade tillstånd kan utgöra hinder. Enligt minerallagens 2 kap. 3 § utgör även en till myndigheten inkommen ansökan, vilken alltså ännu inte blivit behandlad, hinder för beviljande av senare inkomna ansökningar. Eftersom det är olika myndigheter som hand-lägger ärenden rörande undersökningstillstånd för mineraler respektive undersökningskon-cession för torv måste uppgifter om inkomna ansökningar kommuniceras mellan myndighet-erna. Såväl mineralförordningen som förordningen om vissa torvfyndigheter innehåller därför regler om att tillståndsprövande myndighet ska kommunicera inkomna ansökningar med bergmästaren respektive länsstyrelsen.742

Som nämnts framgår av mineralförordningens 1 § vad en ansökan om undersökningstill-stånd ska innehålla. En ansökan som inte uppfyller dessa krav ska dock inte avvisas. Enligt förordningens 4 § ska bergmästaren i dessa situationer i stället förelägga sökanden att kom-plettera sin ansökan. Eftersom föreläggandet ska delges kan sökanden genom att inte låta sig delges fördröja bergmästarens beslut i frågan. Den rättsliga regleringen kan därför medföra att stora ytor under lång tid blir stängda för prospektering och att den vars syfte är att utestänga andra från möjligheten att prospektera under ganska lång tid kan ha framgång med detta. Möj-ligen skulle bergmästaren i vissa av dessa situationer där den sökande uppenbart bara vill hindra andra från möjligheten att prospektera kunna avslå ansökan på den grund att sökanden

uppenbarligen saknar avsikt att få till stånd en ändamålsenlig undersökning. I de fall

sökan-den är okänd för bergmästaren och ansökan är så knapphändig på uppgifter att det inte redan av denna går att utläsa om den sökande är seriös eller inte, torde dock bergmästaren behöva uppmana sökanden att komplettera sin ansökan.⁷⁴³

I minerallagens 2 kap. 9-9 a §§ behandlas ytterligare situationer som kan medföra att undersökningstillstånd inte kan utfärdas. Av 9 § framgår att för områden där någon tidigare haft undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession gäller en karenstid för prövningar av nya tillstånd från tiden för tillståndets eller koncessionens upphörande och ett år framåt. Se-dan första juli år 1998 gäller karenstiden för alla sökande och inte som tidigare enbart för tidi-gare tillståndsinnehavare.⁷⁴⁴ Regleringen i 9 a och 9 b §§ syftar till att undvika framtida pro-blem som kan uppstå i de fall det visar sig att en malmkropp sträcker sig utanför koncession-ens avgränsning och in i ett område där någon annan än koncessionshavaren har undersök-ningstillstånd. Gränserna för undersökningstillstånd och bearbetningskoncession sätts verti-kalt mot djupet. Vid gränssättningen tas hänsyn till hur malmerna formerar sig mot djupet. Det kan då vara så att malmer som påträffats ytligt vid ett större djup fortsätter utanför kon-cessionens avgränsning och de skulle därigenom kunna hamna innanför gränsen för ett under-sökningstillstånd som gränsar till koncessionen. Incitamenten att ansöka om undersöknings-tillstånd i anslutning till en redan existerande gruva kan vara starka då sannolikheten att finna brytvärd malm i dess anslutning är stor. Av detta skäl får inte undersökningstillstånd medde-las för mark som ligger intill mark där koncession redan är sökt eller meddelad. Denna så kal-lade skyddszon sträcker sig runt hela koncessionsområdet och 1 000 meter ut från koncess-ionsgränsen.⁷⁴⁵

Vad som i praktiken också kan utgöra ett hinder för undersökningstillstånd, åtminstone för vissa grupper av prospektörer, är att vissa områden, som visserligen inte är fredade mot undersökningsarbete, inte är åtkomliga för eftersökning eftersom allemansrätten inte ger

742Se 3 § tredje stycket mineralförordningen (1992:285) och 8 § första stycket förordningen (1985:626) om vissa torvfyndigheter.

743Prop. 1988/89:92 s. 91.

744Prop. 1997/98:47 s. 13-14.

omstående någon generell befogenhet att ens vistas där. Denna situation torde till exempel gälla för odlad mark. Viss odlad mark kan dock beträdas med stöd av allemansrätten, till ex-empel snötäckt eller frusen mark, som därmed inte tar skada av gångtrafik.746