Lagrådets yttrande

Lagrådet diskuterade inledningsvis frågan om inmutningssystemet borde behållas eller av-skaffas i en ny gruvlagstiftning. Majoriteten konstaterade att inmutningssystemet som sådant endast var betingat av ett allmänt ekonomiskt intresse och att dess framtid uteslutande avgjor-des av om det även fortsättningsvis kunde anses som det lämpligaste systemet för bergsbru-kets fortsatta utveckling. Med detta torde lagrådet velat framhålla att ett systemskifte i alla fall inte hindrades av några omständigheter av rättslig natur, utan helt dikterades av praktiska och ekonomiska lämplighetsöverväganden.170

När det gäller frågan om jordägarens andelsrätt tycks det som att lagrådet ansåg att denna i princip var ett utflöde av äganderätten till jorden. Trots detta valde lagrådet att bortse från detta faktum i sitt ställningstagande i frågan om jordägarandelens vara eller inte vara. De me-nade i och för sig att äganderätten till sitt innehåll kan förändras genom lagstiftningsåtgärder, men eftersom systemet med jordägarandel tillämpats under lång tid ansåg de att en sådan åt-gärd måste vara motiverad av verkliga och betydande samhällsintressen som med nödvändig-het kräver att den privata äganderätten får stå tillbaka för ett ökat statligt ägande. Då lagrådet inte fann att detta på ett övertygande sätt visats kunde de inte heller tillstyrka ett avskaffande av jordägarandelen.¹⁷¹

166Bland annat anser departementschefen att “[b]orttagandet av jordägarens andelsrätt är särskilt motiverat med hänsyn därtill, att jordägaren ej längre kan antagas i denna sin egenskap göra några nämnvärda insatser till gruv-näringens fromma.” ( Prop. 1938:40 s. 110).

167Prop. 1938:40 s. 113.

168Prop. 1938:40 s. 118.

169Prop. 1938:40 s. 118.

170Prop. 1938:40 s. 212-213.

En av lagrådets ledamöter, justitierådet Sandström, anslöt sig visserligen i allt väsentligt till majoritetens uttalanden, men valde att i ett särskilt yttrande bemöta departementschefens åsikt om att jordägarandelen inte skulle vara en del av den egentliga jordäganderätten. Efter en sys-tematisk genomgång och värdering av argumenten för och emot avskaffandet av en jordägar-andel avslutade Sandström med en reflektion över den historiska utvecklingens betydelse för frågans besvarande. Där förespråkarna för jordägarandelens avskaffande menade att den rätt som tillerkänts jordägaren efter regalrättens upphörande måste ses som en i gruvnäringens intresse särskilt given förmån till markägaren, menade Sandström i stället att rätten skulle ses som ett erkännande av hans på äganderätt grundade befogenhet att tillgodogöra sig mineraler-na i hans jord.¹⁷²

1.7.5 1938 års proposition till ny gruvlag

Arbetet med en ny gruvlag fortskred och till 1938 års riksdag var förslaget färdigt att föreläg-gas den lagstiftande församlingen.173Statsrådet Westman inledde sitt anförande med att redo-göra för sin uppfattning i den så livligt diskuterade frågan om markägarens rätt till jordägar-andel. Enligt Westman medförde inte enbart äganderätten till marken att jordägaren kunde anses ha rätt att tillgodogöra sig mineralerna i marken och följaktligen kunde jordägarandelen inte ses som ett utflöde av äganderätten till marken. Enligt departementschefen var jordägar-andelen i stället en rätt som tilldelades fastighetsägaren av staten inom ramen för regalrätten. Till stöd för sitt ställningstagande anförde statsrådet följande:

”Jordägarens rätt i gruvföretag utbildades redan under den tid, då landets mineraltillgångar ostridigt voro att anse såsom kronans tillhörighet. Sagda rätt hade sålunda icke sin grund i allmänna rättsgrundsatser rörande jordäganderättens innehåll utan hade från början sitt stöd i uttryckliga medgivanden från statsmakternas sida i gruvförfattningarna. Denna rättstekniska anordning bibehölls vid de tid efter annan genomförda reformerna av gruvlagstiftningen och kvarstår principiellt oförändrad ännu i dag. Sådan andelsrätten nu föreligger avviker den starkt från de befogenheter, som i skilda hänseenden tillkomma en jordägare med avseende å den honom tillhöriga fastigheten. Jordägarandelen är för sin tillkomst beroende av anmälan inom viss tid. Den kan även där den kommit till praktisk användning, under vissa förutsättningar förverkas till den eller dem, som jämte jordägaren deltaga i gruvrörelsen. Den har, även i jordägarens hand, karaktären av lös egendom. Den omfattas icke av lagfarts- eller inteck-ningsbeslut rörande fastigheten. Och den kan, utan att härför erfordras särskilda formaliteter med hänsyn till blivande ägare av fastigheten, fritt omsättas i handeln med utan varje samband med äganderätten till jorden.”¹⁷⁴

Enligt departementschefen var det alltså inte fråga om ett avskaffande av en redan existe-rande, välförvärvad rättighet, utan av en på lagstiftning vilande rättsregel genom vilken nya jordägarandelar i framtiden skulle kunna uppkomma.175

Vid den därefter följande utskottsbehandlingen i riksdagen förklarade sig första lagutskottet föredra inmutningssystemet framför koncessionssystemet. Enligt utskottet var det av stor vikt att en så fullständig kännedom som möjligt erhölls om landets mineraltillgångar, då denna kunskap var av central betydelse för möjligheten att åstadkomma en såväl planmässig malm-hushållning som en rationell utveckling av kommunikationsväsende och näringsliv.

172Prop. 1938:40 s. 215-216.

173Prop. 1938:40.

174Prop. 1938:40 s. 232-233.

gen skulle en malmletningsverksamhet i statlig regi kunna nå tillräckligt goda resultat, men detta till ett ekonomiskt pris som staten, enligt utskottet, vid denna tid inte var beredd att be-tala.176Med beaktande av dessa omständigheter menade utskottet att det allmännas intressen bäst tillvaratogs genom att enskilda även fortsättningsvis uppmuntrades att eftersöka nya mi-neralfyndigheter. Då koncessionssystemet inte gav upptäckaren en ovillkorlig rätt till bearbet-ning ansåg utskottet att inmutbearbet-ningssystemet i högre grad stimulerade enskilda till malmlet-ning.177

Därefter övergick utskottet till att diskutera frågan om jordägarens ställning i den framtida gruvlagstiftningen. Inledningsvis konstaterade utskottet att de i marken liggande mineralerna är beståndsdelar av den jord vartill fastighetsägaren har äganderätt. Med denna äganderätt följer också en rätt för markägaren ”att – om än i annan form än genom idkande av verklig gruvdrift - utnyttja den substans vari mineralen ingå”.178Denna skrivning är inte alldeles lätt att tyda. Å ena sidan kan det tyckas som att utskottet velat markera ett avståndstagande från departementschefens syn på markägarens ställning och genom skrivningen velat erkänna den-nes prekära gruvrätt, det vill säga markägarens rätt att utan föregående inmutning genomföra försöksarbete och brytning av mineral som är inmutningsbar. Å andra sidan använder utskot-tet uttryck som ”om än i annan form än genom idkande av verklig gruvdrift” och ”substans vari mineralen ingå”.179 Här kan ifrågasättas om inte utskottet genom dessa formuleringar inskränker betydelsen av den prekära gruvrätten som den tidigare formulerats.180 Vidare framhöll utskottet att även om jordägarandelen inte visat sig vara av någon större ekonomisk betydelse för jordägaren, har principen om dennes rätt till deltagande upprätthållits under lång tid. Även om delar av utskottets analys framstår som något oklar utmynnade denna i att ut-skottet presenterade ett förslag vars innebörd var att jordägaren skulle i lagstiftningen tillför-säkras en rätt till andel i gruvverksamhetens avkastning i stället för den tidigare erhållna jord-ägarandelen.181Denna rätt skulle utformas såsom en årlig avgäld vars storlek skulle uppgå till en procent av värdet för all bruten inmutningsbar mineral.182

1.7.6 1938 års gruvlag

Den första januari år 1940 ersattes så slutligen 1884 års gruvstadga av 1938 års gruvlag. Pro-positionen antogs av riksdagen med de förändringar som utskottet föreslagit och lagen byggde som sin föregångare på inmutningssystemet. Däremot ersattes jordägarandelen av en krono-andel kombinerat med en jordägaravgäld och en fråga som diskuterades under riksdagsbe-handlingen var vem som skulle erlägga avgälden: staten eller gruvinnehavaren. Resultatet, som fick sitt rättsliga uttryck i gruvlagens 53 §, blev att avgälden skulle bestridas av gruvin-nehavaren och utgå med en procent av värdet av alla inmutningsbara mineral som inom utmå-let brutits och uppfordrats. Den årliga avgälden begränsades dock till max 5 000 kr.183

176En viktig anledning till varför inmutningssystemet även tidigare valts av den svenska lagstiftaren är naturligt-vis att de svenska mineralfyndigheterna ligger dolda, ofta i upprest läge, och därmed är svårupptäckta.

1771 LU 1938: 24 s. 36.

1781 LU 1938: 24 s. 39.

1791 LU 1938:24 s. 39.

180Se till exempel justitierådet Sandströms särskilda yttrande (Prop. 1938:40 s. 215).

181I beaktande av att Sverige under denna tid styrdes av en koalitionsregering kan utskottets ställningstagande vara resultatet av en politisk kompromiss där den borgerliga delen av regeringen erhöll jordägaravgälden i utbyte mot att de accepterade ett avskaffande av jordägarandelen.

1821 LU 1938:24 s. 39.

En annan nyhet i 1938 års lag var införandet av ett straffansvar för de fall markägaren eller någon annan bearbetade inmutningsbara mineral utan att ha erhållit inmutningsrätt.184Som ovan antytts förelåg tidigare osäkerhet i fråga om gruvlagstiftningen gav jordägaren rätt att utan inmutning bearbeta mineral på egen mark. Existensen av en sådan prekär gruvrätt hävda-des till exempel av Hammarskjöld.¹⁸⁵Genom den straffbestämmelse som infördes i 1938 års gruvlag lämnades inte längre något utrymme för en sådan prekär gruvrätt.

Frågan om vilken rättslig grund 1938 års lagstiftning byggde på är inte alldeles enkel att besvara. Även om lagstiftaren valde att inte följa socialiseringsnämndens förslag om en ut-trycklig regel i lagstiftningen innebärande att staten skulle förklaras som ägare till landets alla ej brukade eller ännu ej upptäckta mineraltillgångar, infördes en statlig andelsrätt samtidigt som markägarens andelsrätt avskaffades. Härmed kan lagstiftningen inte anses vara grundad på pars fundi-teorin. Stöd för denna tolkning finns även i propositionen som ganska tydligt ger uttryck för uppfattningen att den i 1884 års gruvstadga jordägaren givna andelsrätten i gruva, inte följde av äganderätten till jorden, utan snarare var en statligt given förmån till markägaren. Departementschefen menade bland annat att ”[n]ågra principiella hinder mot en lagstiftning, som i viss utsträckning återupplivar kronas rätt, torde icke kunna uppvisas,”samt att ”[d]et historiska sammanhanget och det sätt varpå rättsreglerna utformats torde visa att jordägarens andelsrätt är av regalt ursprung.”186 Skrivningarna kan tolkas som att departe-mentschefen anslöt sig till förläningsteorin och därmed ansåg att staten var ägare av minera-lerna.

Såväl de gruvlagstiftningssakkunniga som lagrådet verkar däremot ha varit av uppfattning-en att befoguppfattning-enhetuppfattning-en att tillgodogöra sig mineral i princip följer med äganderättuppfattning-en till jorduppfattning-en i enlighet med pars fundi-teorin. Första lagutskottets ståndpunkt i frågan är som tidigare nämnts svårtolkad. Som Digman antyder är det dock mycket som tyder på att utskottets majoritet inte helt velat acceptera departementschefens uppfattning,187bland annat kan förslaget om infö-randet av en avgäld tyda på att utskottsmajoriteten i princip var anhängare av pars fundi-teorin.

Frågan om mineralernas rättsliga natur besvaras emellertid inte av vare sig 1938 års gruv-lag eller dess förarbeten. Enligt Digman var dock införandet av statens kronoandel inte oför-enligt med pars fundi-teorin och det fanns därmed inte fog för att helt avfärda teorin som ut-gångspunkt för 1938 års gruvlag.188

1938 års gruvlag förblev gällande till år 1974 utan att några större ändringar infördes.¹⁸⁹