Lansering av 1970-talets dualistiska system

Den 20 november 1963 tillkallade dåvarande justitieministern sex sakkunniga vars uppdrag enligt direktiven var att företa en samlad översyn av hela det gruvrättsliga regelsystemet. De lagstiftningar som berördes av översynen var: gruvlagen, stenkolslagen och uranlagen. De sakkunniga, som antog namnet gruvrättsutredningen, avlämnade den 14 maj 1969 sitt

184Digman (1953) s. 414.

185Hammarskjöld (1891) s. 60.

186Prop. 1938:40 s. 112-113.

187Digman (1953) s. 37.

188Digman (1953) s. 37. Drygt 60 år tidigare uttryckte Hammarskjöld liknande tankar när han, som anhängare av pars fundi-teorin, inte fann den oförenlig med uppfattningen att jordägarandelen var att anse som sprungen ur inmutningsrätten. Enligt Westerlind menade Hammarskjöld att oavsett om det gällde fastighetsägaren eller nå-gon annan så vanns den tryggade rätten gentemot tredje alltid genom inmutning (Westerlind (1956) s. 279).

betänkande Ny gruvlag190 och den 30 juni 1970 betänkandet Gruvrättslig speciallagstift-ning191.

Av huvudbetänkandet framgår att de sakkunniga visserligen ansåg att den då gällande gruvlagstiftningen i det stora hela fungerat väl, men att den i vissa avseenden lett till mindre tillfredställande resultat. Bland annat ansåg utredningen att det fanns behov av bättre anpas-sade undersökningsområden såväl till storlek som till form. Ett annat problem kopplat till undersökningsfasen var enligt utredningen bristen på flexibilitet i regleringen av undersök-ningstiden. Även regleringen kring utmål hade enligt utredningen brister. En av dessa var att det vid många utmål inte pågick någon aktivitet och att det inte heller hade gjort så under lång tid. Vidare medgav regleringen i 1938 års gruvlag att många utmål grundlades på ett sätt som försvårade eller omöjliggjorde ett rationellt tillgodogörande av fyndigheterna.¹⁹²

För att komma till rätta med bland annat de ovan antydda problemen övervägde gruvrätts-utredningen att föreslå en övergång till ett renodlat koncessionssystem. Efter ingående över-väganden föreslog dock utredningen att systemet med den fria inmutningsrätten i princip skulle behållas. De konstaterade bristerna i det föreliggande systemet ansågs möjliga att komma till rätta med ”genom partiella reformer med koncessionspräglade inslag”.¹⁹³Konkret innebar detta att utredningen bland annat föreslog en ökning av såväl inmutningsområdets som utmålsområdets maximistorlek, ändringar i regleringen av undersökningstiden, ett infö-rande av en årlig inmutningsavgift vilken efter en viss tid skulle utgå med förhöjt belopp och en begränsning av giltighetstiden för utmål.194 Utredningen föreslog också att systemet med jordägaravgäld inte bara skulle behållas utan även att ersättningen skulle höjas till 20 000 kr per år.¹⁹⁵

1.8.1 Förslag till ny gruvlag

Med 1969 års förslag som grund utarbetades inom industridepartementet ett förslag till ny gruvlag. I stort byggde propositionen på de grunder vilka också varit bärande för 1938 års gruvlag. Till exempel valde departementschefen, i likhet med 1963 års utredning, att bibehålla inmutningssystemet som grund. Förslaget innehöll dock vissa reformer vars syfte var att i högre grad än tidigare tillgodose allmänna intressen. För markägarna innebar emellertid för-slaget större principiella förändringar. Bland annat föreslog departementschefen att systemet med jordägaravgäld skulle slopas. Enligt departementschefen infördes reglerna om jordägar-avgäld i 1938 års gruvlag ”närmast av billighetsskäl i anledning av att jordägarandelen av-skaffades” och dessa skäl hade nu, enligt statsrådet, alltmer förlorat sin bärkraft.¹⁹⁶ Vidare föreslog departementschefen att reglerna om ersättning till fastighetsägare på grund av ian-språktagande av mark för gruvdrift skulle ändras. Enligt förslaget skulle ersättningen inte längre utgå med 50 procents förhöjning, utan beräknas enligt vanliga expropriationsregler.197

Lagrådet noterade i sin granskning att de inskränkningar av jordägares rätt som lagförslaget medförde ”väsentligen tillkommit under departementsbehandlingen utan att ändringarna vare

190SOU 1969:10. 191SOU 1970:45. 192SOU 1969:10 s. 260. 193SOU 1969:10 s. 262. 194SOU 1969:10 s. 262-266. 195SOU 1969:10 s. 263. 196Prop. 1974:32 s. 130.

197Sänkningen av ersättningsnivån var ett uttryck för en allmän tendens under 1970-talet att revidera ersättnings-regler till markägares nackdel. Under denna tid slopades bland annat den förhöjda ersättningsnivån i dåvarande vattenlagen.

sig diskuterats under utredningsarbetet eller remissbehandlingen.”198 Detta medförde enligt lagrådet att ”[s]kälen till ändringarna och verkningarna av dessa […] därigenom inte fått den belysning som frågan kunnat förtjäna med hänsyn till sin principiella betydelse och den upp-märksamhet den tilldragit sig i tidigare lagstiftningsärenden på gruvrättens område.”199

Lagrådet hade dock i rättsligt hänseende inget att erinra mot den föreslagna regleringen då den endast innebar en anpassning till vad som vid denna tid i allmänhet gällde vid tvångsvis ianspråktagande av mark.200

Sedan propositionen i vissa delar omarbetats i enlighet med lagrådets förslag förelades pro-positionen riksdagen som antog densamma och meddelade genom riksdagsskrivelse den 30 maj 1974 regeringen sitt beslut.²⁰¹Den nya gruvlagen utfärdades den 31 maj 1974 och trädde i kraft den 1 juli samma år.

1.8.2 Ny gruvlag och minerallag

1974 års gruvlag byggde således på ett inmutningssystem med i princip fri inmutningsrätt. Någon ingående prövning av sökandens lämplighet krävdes i allmänhet inte för att inmutning skulle beviljas. I praktiken innebar detta att ingen bedömning av sökandens möjligheter att utföra ett ändamålsenligt undersökningsarbete skedde i de fall ansökan avsåg ett område un-derstigande 100 hektar. Avsaknaden av en reell prövning medförde också ett visst missbruk av inmutningsrätten. Bland annat förekom inmutningar vars enda syfte vara att hindra andra från att göra undersökningar i området.202

Lagen om vissa mineralfyndigheter, som bland annat reglerade olja, stenkol och gas, bygg-de på ett koncessionssystem där såväl rätten att söka efter vissa ämnen som rätten att utvinna dem förutsatte tillstånd från staten. Koncession meddelades efter en lämplighetsprövning där endast den som från allmän synpunkt befanns lämplig kunde komma i fråga. För att ytterli-gare tillgodose allmänna intressen kunde koncessionen också förses med individuella vill-kor.203

Redan samma år som gruvlagen trädde i kraft bemyndigade Kungl. Maj:t dåvarande chefen för industridepartementet, statsrådet Johansson, att tillsätta en utredning rörande den långsik-tiga hushållningen av mineralresurser.204I bland annat spåren av oljekrisen fanns farhågor att bristsituationer också kunde uppstå på andra råvaruområden. Utredningen som antog namnet mineralpolitiska utredningen redovisade i två delbetänkanden prognoser över Sveriges fram-tida behov av mineraliska råvaror.205

I utredningens slutbetänkande, Mineralpolitik, inriktades arbetet främst på att undersöka vilka förändringar i mineralpolitikens inriktning eller utformning som var motiverade. Föru-tom att faktiskt föreslå bland annat en utökning av antalet inmutningsbara mineral lyfte utred-ningen också frågan om behovet av en översyn av de grundläggande principerna för mineral-lagstiftningen.206 Utredningen konstaterade dock att en sådan översyn inte rymdes inom de

198Prop. 1974:32 s. 292. 199Prop. 1974:32 s. 292. 200Prop. 1974:32 s. 292. 201Rskr. 1974:276. 202Prop. 1988/89:92 s. 52-53. 203Prop. 1988/89:92 s. 33.

204Gruvlagen trädde i kraft den 1 juli 1974 och lagen om vissa mineralfyndigheter trädde i kraft 1 januari 1975.

205SOU 1977:75 och SOU 1979:40.

givna direktivens ramar och att de inte heller avsåg att begära tilläggsdirektiv i denna rikt-ning.207Utredningens förslag resulterade inte i någon ändring av lagstiftningen.

1.8.3 Arbetet med 1991 års minerallag

Frågan om en samlad översyn av minerallagstiftningen blev verklighet redan några år efter att den mineralpolitiska utredningen antytt att tiden kanske var mogen för detta. Våren 1983 till-sattes minerallagskommittén vars uppdrag var att presentera ett förslag till en enhetlig mine-rallagstiftning vilken skulle ersätta gruvlagen och lagen om vissa mineralfyndigheter. Ett av de huvudsakliga skälen, kanske det viktigaste, bakom beslutet att företa en översyn av dåva-rande regelsystem var en önskan om ett ökat samhällsinflytande över gruvverksamheten. En-ligt kommittédirektivet förelåg inte längre lika starka skäl för att behålla inmutningssystemet då de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för undersökning och utvinning av mineral hade förändrats. Vidare ansågs gruvlagens regler i vissa delar medföra oönskade möjligheter att förhindra ett rationellt utnyttjande av mineralresurserna. Även det faktum att undersökning och utvinning av mineral reglerades i tre olika lagstiftningar ansågs som en nackdel och en-hetliga regler bedömdes underlätta det administrativa förfarandet.²⁰⁸

Den 14 november 1986 överlämnade minerallagskommittén sitt slutbetänkande Ny

mine-rallagstiftning. Kommittén föreslog i enlighet med direktivens önskemål en enhetlig

lagstift-ning som skulle ersätta såväl gruvlagen som lagen om vissa mineralfyndigheter. Det tidigare systemet med inmutning och utmål föreslogs ersättas med ett system med undersökningstill-stånd och bearbetningskoncession. Något nyanslöst kan sägas att nyordningen innebar att sta-ten och det allmänna gavs större möjligheter att påverka om mineralutvinning över huvud taget skulle få ske och även vem som i så fall skulle få göra det. Till exempel skulle inte med-delat undersökningstillstånd automatiskt också ge rätt till bearbetning vilket ett medmed-delat in-mutningsbesked gjort i det äldre systemet.209

Remissinstansernas reaktioner på förslaget var emellertid blandade. Sveriges geologiska undersökning, SGU, och Svenska Gruvföreningen ansåg till exempel att förslaget hotade att hämma gruvindustrins utveckling genom att kravet på koncession skulle komma att avhålla såväl små som stora företag från att prospektera. Naturvårdsverket och Planverket å sin sida ansåg att förslaget i allt för hög grad tillgodosåg gruvindustrins intressen och inte i tillräcklig omfattning värnade miljövården och andra motstående samhällsintressen.210

Trots den bitvis hårda kritik förslaget erhöll vid remissförfarandet valde departementsche-fen att lägga fram en proposition med förslag till ny minerallag som i huvudsak byggde på kommitténs betänkande och som skulle ersätta såväl gruvlagen som lagen om vissa mineral-fyndigheter.211 Lagförslaget byggde visserligen i grunden på ett koncessionssystem men ut-märktes samtidigt av starka inmutningsrättsliga inslag. Förslagets bestämmelser rörande undersökningstillstånd liknade i flera avseenden reglerna om inmutning i dåvarande gruvla-gen. Bland annat i den bemärkelsen att såväl reglerna om undersökningstillstånd som de om inmutning tillerkänner den i tidsordning först sökande rätten att undersöka. För beviljande av tillstånd skulle det enligt förslaget krävas att den sökande kunde göra antagligt att undersök-ningen kunde leda till upptäckt av ett lagreglerat mineral och att sökanden inte uppenbarligen

207SOU 1980:12 s. 249. 208Dir. 1983:41 s. 4-6. 209SOU 1986:53 s. 47. 210Prop. 1988/89:92 s. 192-203. 211Prop. 1988/89:92 s. 47.

saknade möjligheter eller avsikt att åstadkomma ett ändamålsenligt undersökningsarbete. I likhet med minerallagskommittén ansåg departementschefen att ett meddelat undersöknings-tillstånd inte skulle innebära någon ovillkorlig garanti för en senare rätt att bearbeta en ex-ploaterbar fyndighet som påträffats. Inte bara den sökandes möjligheter och avsikter skulle ligga till grund för bedömningen om bearbetningskoncession skulle meddelas. Liksom tidi-gare skulle även annan lagstiftning som behandlar användningen av mark och vatten vara till-lämplig på verksamhet som omfattas av minerallagstiftningen. Vid beslut om bearbetnings-koncession skulle därför, enlig förslaget, en intresseavvägning ske enligt dåvarande naturre-surslagens regler mot andra eventuella motstående intressen vad gäller markanvändning. Även reglerna om kronoandel föreslogs bibehållas.²¹²

I november år 1990 fattade näringsutskottet beslut om att föreslå riksdagen att anta rege-ringens förslag till minerallag och i december samma år antogs lagen av riksdagen.213Lagen trädde i kraft den 1 juli 1992 och är ännu gällande.

Efter sin tillkomst har minerallagen reviderats vid ett flertal tillfällen. Bland annat har ett antal förändringar införts i syfte att stärka markägarnas ställning. I andra fall har ändringarna föranletts av förändringar gjorda i annan lagstiftning som i sin tur krävt anpassningar i mine-rallagen. Ändringarna har dock i de allra flesta fall inte varit av principiell karaktär. I vissa av de förarbeten som föregått dessa lagändringar har uttalanden gjorts som berör de frågor som behandlas i detta arbete. Till dessa återkommer jag senare i framställningen.