Hinder mot att påbörja undersökningsarbeten enligt minerallagen

Enligt 3 kap. 6 § första stycket minerallagen råder ett absolut förbud mot undersökningsar-beten i områden som utgör nationalpark samt i områden som ännu inte förklarats som nation-alpark men där det hos regeringen ligger en begäran från en statlig myndighet att så ska ske. Det är således inte möjligt att erhålla dispens från detta förbud. Förbudets absoluta karaktär följer av vad som uttrycks i 9 kap. 9 § regeringsformen och 7 kap. 2 § miljöbalken. Dessa

783Delin (1996) s 73.

784Prop. 2006/07:95 s. 110. Visserligen finns det gott om förarbetsuttalanden av denna vaga och intetsägande typ där avsikten möjligen endast varit att genom förarbetsuttalandet ge intryck av att det från lagstiftarhåll förelegat en ambition att ge vägledning för tolkningen. En generellt i lagstiftningssammanhang vägledande princip tycks dock vara att en part inte ska kunna innehålla eller förbehålla sig en större säkerhet än som motsvarar hans ford-ran; ett förhållningssätt som för övrigt stämmer väl med det syfte säkerheter vanligen ska uppfylla.

785SOU 2012:73 s. 166-167.

786NJA 1915 s. 201.

787Se 6 kap. 3 § minerallagen.

788Lagtexten anger att tillståndet skall förenas med de villkor som behövs för att bland annat skydda allmänna intressen eller enskild rätt. Något som dock tydligen sällan eller aldrig tycks ske (SOU 2012:73 s. 93-94).

bestämmelser anses i förening innebära att riksdagen förbehållit sig rätt att ensam bestämma över vilka åtgärder som får vidtas med denna typ av statlig fast egendom.789Dessa områden är också de enda områden där det föreligger ett absolut hinder mot undersökningsarbeten.

I områden vilka förklarats som natur- och kulturreservat måste undersökningsarbeten ske med iakttagande av eventuellt meddelade föreskrifter som gäller för området och som har meddelats med stöd av 7 kap. miljöbalken. I dessa fall finns dock möjlighet till dispens från föreskrifterna enligt 7 kap. 7 § miljöbalken om särskilda skäl kan anses föreligga. Möjligheten att utverka dispens begränsas dock av det krav på kompensation som kommer till uttryck i paragrafens fjärde stycke. Som förutsättning för dispens gäller alltså att den dispenssökande företar kompensationsåtgärder för det eventuella intrång i det skyddade naturvärdet som, i mineralsammanhang, undersökningsarbetet kan innebära. Kompensationen ska ske genom faktiska åtgärder för miljön, vilket utesluter en enbart ekonomisk kompensation.790 Kompen-sation kan till exempel bestå i att ett annat område av motsvarande intresse för naturvården skyddas istället för det område där undersökningsarbeten ska företas. I motiven anges att kra-vet på kompensation kan bortfalla i de fall intrånget är alldeles obetydligt; vilket det sannolikt i undersökningssammanhang i vissa fall kan anses vara. Detta undantag gäller dock inte i de fall reservatet omfattas av ett internationellt åtagande, till exempel genom fågeldirektivet eller art- och habitatdirektivet, då ett absolut krav på kompensation gäller.791Eftersom kompensat-ionsåtgärderna troligen måste vara genomförda redan vid beslutet om dispens kan regleringen förmodligen innebära en såväl irriterande som avhållande komplikation för prospektören.792

I 3 kap. 6 § andra stycket minerallagen lämnas en påminnelse om att undersökningsarbeten som på ett betydande sätt kan påverka miljön inom så kallade Natura-2000-områden kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a och b §§ miljöbalken. För de typer av undersökningsarbeten som vid prospektering inledningsvis är aktuella torde dock dessa regler ofta inte innebära något faktiskt hinder.793

Av 3 kap. 6 § tredje stycket minerallagen följer vidare att undersökningsarbete inte heller får, utan medgivande från länsstyrelsen, äga rum inom:

x tvåhundra meter från skyddsobjekt enligt skyddslagen (2010:305) och sådant område utanför detta som regeringen bestämmer,

x kyrkogård eller annan begravningsplats, eller

x område som avses i 4 kap. 5 § miljöbalken, så kallat obrutet fjällområde.

Vad gäller undersökningsarbeten inom obrutet fjällområde framgår av förarbetena till be-stämmelsen att sådan verksamhet normalt kan ”anpassas så att några påtagliga effekter på miljön inte uppkommer” och därför bör prospektering ”kunna bedrivas inom de obrutna fjäll-områdena, om den sker i former som inte påverkar områdenas karaktär.”794

789Prop. 1992/93:238 s. 12. Se även Bengtsson/Delin/Jonzon (1988) s. 66.

790Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 77.

791Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 77.

792Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 april 2015, Zeteo), kommentaren till 7 kap. 7 §.

793Se avsnitt 6.6.1.

Vidare måste enligt 3 kap. 7 § minerallagen medgivande från bergmästaren inhämtas innan undersökningsarbete får påbörjas inom:

x område inom trettio meter från allmän väg eller sådan vägsträckning enligt fastställd arbetsplan, eller från järnväg, flygplats eller kanal som är upplåtenför allmän trafik, x område inom tvåhundra meter från bostadsbyggnad,

x område inom tvåhundra meter från kyrka, annan samlingslokal, undervisningsanstalt, hotell eller pensionat eller område inom tvåhundra meter från vårdanstalt, elevhem el-ler liknande inrättning om den är avsedd för mer än femtio personer,

x område inom tvåhundra meter från elektrisk kraftstation eller industriell anläggning, eller

x område med detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (2010:900).

Utöver vad som anges i 6-7 §§ har också regeringen enligt 17 kap. 3 § minerallagen möjlighet att fatta beslut om att undersökningsarbete inte får bedrivas inom ett visst område utan med-givande av regeringen eller den myndighet som regeringen föreskriver.⁷⁹⁵

Redan de omständigheter som enligt 3 kap. 6 och 7 §§ minerallagen kan hindra prospekte-ring i ett område visar på hur annan lagstiftning inverkar på möjligheterna för en prospektör att faktiskt få utföra undersökningsarbete i ett område. Uppräkningen i 3 kap. 6 och 7 §§ mi-nerallagen anger dock inte uttömmande vilken annan lagstiftning som kan vara tillämplig på verksamhet som omfattas av minerallagen.⁷⁹⁶Detta framgår istället explicit av 1 kap. 7 § mi-nerallagen i vilken hänvisning också sker till lagstiftning vilken inte aktualiseras i 3 kap. 6 eller 7 §§ minerallagen.797Frågan är dock om det endast är till den i 1 kap. 7 § uttryckligt angivna lagstiftningen som hänsyn behöver tas när det gäller att avgöra om undersökningsar-bete ska få utföras. I propositionen till minerallagen uttrycks bland annat att ”[e]n rätt enligt minerallagen är en visserligen nödvändig men ingalunda tillräcklig förutsättning för att bed-riva verksamhet som omfattas av minerallagen”⁷⁹⁸och i propositionens allmänna del anförs också att ”[l]iksom hittills kommer annan lagstiftning att vara tillämplig på undersökningsar-beten”.799

Minerallagskommitténs förlag till lagtext hade en något annorlunda utformning jämfört med den slutligen antagna och ännu gällande lydelsen av 1 kap. 7 § minerallagen. I kommit-téns förslag avslutas uppräkningen av författningar vilka ska beaktas parallellt med mineralla-gen med formulerinmineralla-gen ”(…) och andra författningar.”800Skälet till valet av formulering var enligt kommittén att de haft motsvarande bestämmelser i 1974 års lag om vissa mineralfyn-digheter och 1974 års gruvlag som förebilder.801 Av dessa två lagar är det dock bara den första som innehåller en bestämmelse med samma avslutning som den av kommittén före-slagna. Av propositionen till 1974 års lag om vissa mineralfyndigheter framgår också att tan-ken med den valda formuleringen var att den typ av verksamhet som lagen reglerade också

795Av 14 a § mineralförordningen framgår att undersökningsarbete inte får utföras inom raketskjutfältet Esrange i Kiruna utan medgivande av Länsstyrelsen i Norrbottens län.

796Prop. 2004/05:40 s. 45.

797De lagstiftningar till vilka det hänvisas är miljöbalken, plan- och bygglagen, lagen om kulturminnen m.m., lagen om kärnteknisk verksamhet samt strålskyddslagen.

798Prop. 1988/89:92 s. 87.

799Prop. 1988/89:92 s. 54.

800SOU 1986:53 s. 12.

skulle vara underkastad prövning enligt annan offentligrättslig lagstiftning rörande använd-ningen av mark och vatten.802Att verksamhet som omfattades av 1974 års gruvlag också an-sågs vara underkastad reglering i annan lagstiftning än den i gruvlagen explicit omnämnda framgår av uttalanden i propositionen till nämnda lagstiftning.803

Mest troligt ska dock den uppräkning av lagstiftningar som sker i 1 kap. 7 § minerallagen inte betraktas som uttömmande. Av direktiven till den år 2011 tillsatta utredningen med upp-drag att göra en översyn av vissa frågor i minerallagen framgår att parallellt med minerallagen ska vid tillståndsgivningen även miljöbalken, plan- och bygglagen och flera andra lagar

till-lämpas.804I prop. 2004/05:40 uttrycks att den verksamhet som regleras i minerallagen alltid måste bedrivas med iakttagande av ”all övrig lagstiftning”.⁸⁰⁵Av prop. 1997/98:90 framgår vidare att miljöbalken hade varit tillämplig på minerallagens område även om detta inte ut-tryckligen angivits i minerallagen. Skälet till att i minerallagen explicit nämna miljöbalken beror, enligt propositionen, på att systematiken med att ange på området tillämplig lagstift-ning redan var etablerad i lagen vid miljöbalkens ikraftträdande.806Det är således mycket som talar för att minerallagens 1 kap. 7 § inte ska betraktas som uttömmande.

Regleringen i 1 kap. 7 § minerallagen innebär alltså att till exempel miljöbalkens bestäm-melser kan aktualiseras i samband med utförandet av undersökningsarbeten. Vanligtvis bed-rivs visserligen undersökningsarbete på ett sådant sätt att miljöbalken inte blir tillämplig, men i de fall det är fråga om så ingripande åtgärder att miljön riskerar att påverkas mer än försum-bart blir balken tillämplig. Till exempel torde balken bli tillämplig i de fall en väg måste byggas till undersökningsområdet eller i de situationer sökanden vill företa provbrytning re-dan på undersökningsstadiet.⁸⁰⁷

Innebörden av vad som ovan presenterats är att det för att få påbörja undersökningsarbeten således krävs att:

x undersökningstillstånd är beviljat, x en gällande arbetsplan föreligger,

x tillståndshavaren ställt säkerhet för intrång och skador som kan uppstå i samband med arbetena,

x eventuella villkor i tillståndet är uppfyllda,

x eventuella andra medgivanden och tillstånd har erhållits.

4.6 Förutsättningar för att påbörja undersökningsarbeten i vissa särskilda