Grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden

I 3 kap. miljöbalken återfinns de grundläggande bestämmelserna för hushållning med mark-och vattenområden. Bestämmelserna uttrycker en prioriteringsordning mellan olika markan-vändningsintressen och är tänkta att ligga till grund för avvägningar mellan dessa.

Miljöbalkens 3 kap. innehåller de grundläggande hushållningsbestämmelserna vilka be-handlar användningen av olika typer av mark- och vattenområden utan hänsyn till var i landet dessa områden är belägna. Bestämmelsernas övergripande syfte är enligt motiven att främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål om hur mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt ska nyttjas.⁹⁰⁶ Reglerna är konstruerade som avvägningsregler av vilka det framgår hur lagstiftaren vill prioritera mellan olika önskemål om att nyttja mark och vatten. Visserligen är kapitlets inledande paragraf tillämplig på alla mark- och vattenområden, men områden med vissa värden, kvaliteter eller resurser har i de därpå följande paragraferna givits

904Av rättsfallet MÖD 2004:17, i vilket bland annat frågan om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning be-rördes, framgår dock att en tillämpning av, i det aktuella fallet, 3 kap. 6 § miljöbalken kan kräva ”en noggrann genomgång av påverkan och eventuella skador på naturvärdena” Domstolen efterlyste således dels en närmare

beskrivning av de aktuella naturvärdena, dels en analys av konsekvenserna för dessa; alltså samma kriterier som

framgår av 6 kap. 3 § miljöbalken (MÖD 2004:17 s. 6). Frågan under vilka förutsättningar ändrad markanvänd-ning föreligger och hur begreppet ska förstås i mineralsammanhang kan inte sägas vara fullständigt besvarad rättsligt. Varken lagtext, motiv eller praxis ger en tydlig och fullständig bild av rättsläget, vilket naturligtvis bland annat kan innebära faktiska svårigheter och onödiga kostnader till exempel i samband med upprättande av miljökonsekvensbeskrivningar.

905Se till exempel HFD 7425-13, Regeringsbeslut N2012/1637,2776,5726/FIN samt MÖD 2006:49

”ett försteg framför andra intressen när markanvändningsfrågor skall avgöras”.907De särskilt angivna områdena ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada, eller försvåra för, det i bestämmelsen prioriterade intresset. Bland annat anges i kapitlets 7 § att mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material skall så långt möj-ligt skyddas mot åtgärder som kan påtagmöj-ligt försvåra utvinningen av dessa.

Reglerna i 3 kap. miljöbalken hanterar i huvudsak två typer av intressen: intresset av att bevara och intresset av att nyttja. Alltså två i grunden till varandra motstående intressetyper. Kapitlets inledande bestämmelse ger uttryck för två generella prioriteringskriterier som är avsedda att användas för att hantera intressekonflikter rörande markanvändning. I en konflikt-situation ska det alltid inledningsvis undersökas om en kombinerad användning av området är möjlig. Om så inte är fallet ska allmänna intressen ges företräde. I praktiken är det dock väl-digt få intressekonflikter angående markanvändning som kan lösas med hjälp av dessa regler. Det framgår av 3 kap. 1 § att mark- och vattenområden ska användas på det sätt som är lämpligast med hänsyn till områdets beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Vidare anges att företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hus-hållning. Av motiven till miljöbalken framgår att bestämmelserna i tredje kapitlet är tänkta att användas som ett instrument i samband med samhällsplanering för att trygga en från ekolo-gisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning med mark- och vat-tenområden.908I motiven till naturresurslagen, som i detta avseende fortfarande anses rele-vanta som rättskälla,909anges att användningen av den fysiska miljön bör vara inriktad på en god hushållning från ekologiska, sociala och samhällsekonomiska synpunkter.⁹¹⁰De angivna kriterierna kan sägas utgöra en sammanfattning av de intressen som regleras materiellt i mil-jöbalkens tredje och fjärde kapitel. God hushållning innebär enligt motiven att intressen och anspråk som hänger samman med livsmedelsförsörjningen, industrins råvaruförsörjning, energiförsörjningen och samhällsbyggandet ska beaktas i sammanhang där frågor rörande användningen av mark- och vatten aktualiseras. Eftersom det i praktiken många gånger före-ligger oförenliga önskemål rörande hur våra naturresurser ska användas måste en avvägning mellan dessa göras. Det handlar således om att väga ekologiska, sociala och samhällsekono-miska synpunkter mot varandra på ett sätt som främjar god hushållning.

I valet mellan att bevara naturresurser eller att ta dem i anspråk bör, enligt motiven, i prin-cip en samhällsekonomisk bedömning göras av vilken åtgärd som är att föredra. Den sam-hällsekonomiska värderingen anges ska ske bland annat med utgångspunkt i målen för den ekonomiska politiken. Innebörden härav är enligt motiven att effekter på sysselsättning och ekonomisk tillväxt ska tillmätas stor betydelse. Avslutningsvis anförs visserligen att naturligt-vis har även de ekologiska och sociala aspekterna ett ekonomiskt värde vid denna typ av be-dömning, men trots denna passus är det bestående intrycket att det är de ekonomiska aspekterna som i realiteten är avgörande.911Av motivuttalandena att döma torde således mi-neralintresset i många fall kunna räkna med att i en avvägningssituation gentemot ekologiska och kulturella intressen ges företräde.

Efter kapitlets inledande bestämmelse följer en uppräkning av ett antal specificerade typer av mark- och vattenområden som enligt lagtexten ska skyddas mot skadliga åtgärder så långt det är möjligt. Bland annat ska som sagt mark- och vattenområden som innehåller värdefulla

907Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 29. 908Prop. 1997/98:45, Del 1, s. 245. 909Prop. 1997/98: 45, Del 2, s. 29. 910Prop. 1985/86:3 s. 151. 911Prop. 1985/86:3 s. 151-152.

ämnen eller material så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utvin-ningen av dessa. Med ämnen och material avses enligt propositionen till miljöbalken främst mineralråvaror.912

Ett än starkare skydd har de områden som hyser värden eller resurser av nationellt intresse, så kallade riksintressen.⁹¹³Dessa områden skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada det skyddsvärda intresset.⁹¹⁴Innebörden av detta är att en intresseavvägning endast blir aktu-ell i situationer där det motstående intresset också bedömts vara av riksintresse.915Genom det i lagtexten uttryckta kravet på påtaglig inverkan har lagstiftaren velat utesluta, som det ut-trycks, ”bagatellartad påverkan”.916Därmed skulle reglernas frånstyrande effekt endast aktua-liseras i samband med nya verksamheter som medför en bestående negativ inverkan på det i regeln skyddade intresset eller vid verksamheter som tillfälligtvis orsakar mycket stor negativ påverkan på det skyddade intresset. För kommuner och statliga myndigheter innebär bestäm-melsen att de inte får planera för eller lämna tillstånd till verksamheter inom berörda områden som kan förhindra eller påtagligt försvåra utnyttjandet av de skyddade resurserna.917

Av 3 kap. 7 § andra stycket miljöbalken framgår att områden som innehåller ämnen eller

material som är av riksintresse ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra

utvin-ningen av dessa. Lagtexten anger således inte vilka typer av ämnen eller material som är av riksintresse, men i propositionen med förslag till lag om hushållning med naturresurser m.m. anges att härmed avses främst ämnen eller material som är eller bedöms kunna bli av stor be-tydelse från försörjningsberedskapssynpunkt för landet.918 I yngre motiv betonas att det hand-lar om ämnen eller material som kan anses samhällsekonomiskt värdefulla; alltså en något vidare definition.⁹¹⁹Det handlar således om vilka ämnen och material som kan klassificeras som strategiskt viktiga för landet. Till denna grupp torde till exempel kunna hänföras flertalet av de ämnen och material som den svenska smältverksindustrin är beroende av.

Notera att det är de enskilda mineralerna och inte typen av område som är av riksintresse. Härmed avviker således regleringen i 7 § andra stycket i systematiskt hänseende från regle-ringen av riksintressen i kapitlets övriga bestämmelser i vilka det är området i sig som är

912Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 33.

913Innan ikraftträdandet av lag om hushållning med naturresurser m.m. hade frågan om att reservera mark och vatten för mineralutvinning, till skillnad mot många av de andra idag prioriterade intressena, inte behandlats särskilt ingående i den fysiska riksplaneringen. Möjligen väcktes frågan om att skydda områden som från riks-synpunkt kunde betraktas som särskilt lämpade för utvinning av mineraler först genom en rapport utarbetad inom bostadsdepartementet år 1979 (SOU 1979:54). Se även Prop. 1980/81:183 kap. 8.

914När ett område bedöms vara av riksintresse innebär det att området är viktigt från allmän synpunkt, sett ur ett nationellt perspektiv. Reglerna syftar således till att värna allmänna statliga intressen vid markanvändningsbeslut av kommuner och myndigheter (SOU 2009:45 s. 112 och 127).

915Michanek/ Zetterberg (2008) s. 162-163. I de fall ett område är av riksintresse, enligt 3 kap. 5-8 §§ miljöbal-ken, för fler motstridiga intressen ska enligt 3 kap. 10 § företräde ges åt ”det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt”.

916Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 30.

917Enligt 2 § förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. ska i förordningen utpekade myndigheter lämna uppgifter om områden av riksintresse till länsstyrelserna som i sin tur löpande har att förmedla underlag om riksintressen till kommunerna.

918Prop. 1985/86:3 s. 166. Se även SOU 2009:45 s. 162. Att ett ämne eller ett material anses vara av riksintresse innebär att det utpekats av en sektorsmyndighet, i detta fall Sveriges geologiska undersökning, som varande just av riksintresse; se 2 § 5 punkten förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden. Efter vilka kriterier denna bestämning sker framgår dock varken av nu nämnd författning eller av miljöbalken. Att ett område klassificerats av en sektorsmyndighet som varande av riksintresse för ett visst intresse eller en näring förstärker således områdets skydd, men inte i den utsträckning som lagtexten kan ge sken av. Detta beror på att sektorsmyndigheternas beslut inte är rättsligt bindande för den myndighet som har att pröva mark- och vattenom-rådesfrågor enligt 3 kap. miljöbalken (MÖD den 20 november 2007, mål nr M 8867-06). Den prövande myndig-heten har således möjlighet att underkänna den av sektorsmyndigmyndig-heten gjorda klassificeringen. Tilläggas bör också att prövningsmyndigheten har möjlighet att klassificera ett området som varande av riksintresse fast det tidigare inte är utpekat som sådant.

jektet.920Den språkliga betydelsen av 7 § andra stycket torde innebära att det i de flesta sam-manhang skulle krävas ingående undersökningar av berggrunden, till exempel genom prov-borrningar, innan det går fastställa att området innehåller mineraler vilka är av riksintresse i ovan angiven mening. De skulle således röra sig om arbetsinsatser liknade de som görs i sam-band med fullgörandet av malmbevisningen i koncessionssammanhang där sökanden måste visa att fyndigheten är brytvärd ur ekonomisk synvinkel. Med denna tolkning följer att SGU i vissa fall skulle behöva ansöka om undersökningstillstånd för att kunna identifiera områden som innehåller ämnen eller material av riksintresse.

Ett annat tänkbart tillvägagångssätt och tydligen det i praktiken vanligast förekommande är att exploatören kommer in med underlaget till SGU och begär att området ska föreslås som riksintresse.⁹²¹ Miljöprocessutredningen föreslog i sitt slutbetänkande att 3 kap. 7 § andra stycket miljöbalken skulle ges en ny och något vidare lydelse av vilken det tydligare skulle framgå att även områden utanför själva fyndigheten, så kallade buffertzoner, skulle kunna förklaras som varande av riksintresse. Såväl SGU som Boverket har hittills hävdat att lydelsen av 3 kap. 7 § andra stycket miljöbalken inte medger utpekande av andra områden än det som faktiskt inhyser själva fyndigheten. Enligt deras uppfattning är det således inte möjligt att skydda områden vilka kan behövas för nödvändig kringverksamhet, till exempel i form av anrikningsverk eller upplag.922Vad som skyddas är därmed inte möjligheterna till utvinning utan endast de värdefulla ämnena och mineralerna, vilket naturligtvis inte varit lagstiftarens avsikt. Utredningen föreslog därför att områden av riksintresse för utvinning av värdefulla ämnen eller mineral ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra utvinningen av dessa.⁹²³Förslaget har dock inte ännu föranlett någon förändring av lagstiftningen. Resone-manget innebär också att det inte heller går att sätta likhetstecken mellan koncessionsmineral och mineral som är av riksintresse, eftersom ett mineral definitionsmässigt kan vara ett kon-cessionsmineral trots att fyndigheten inte är ekonomiskt lönsam att brytaeller annars inte har någon större samhällsekonomisk betydelse. Härmed skulle en situation kunna uppstå där bergmästaren således ska avslå en koncessionsansökan avseende ett koncessionsmineral som inte är av riksintresse på grund av att området även innehåller mineral som är av riksintresse.

5.2.3.4 Särskilda bestämmelser med hushållning med mark och vatten för särskilda områden i