Hållbar utveckling och mineralresurser

2.2.1 Internationella utgångspunkter

Hållbar utveckling är en övergripande målsättning för miljö- och utvecklingsarbetet både in-ternationellt och nationellt. Begreppet hållbar utveckling definieras i Brundtlandrapporten Vår

gemensamma framtid som en utveckling som ”tillfredsställer dagens behov utan att äventyra

kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov.”⁵¹⁴Enligt rapporten inbe-griper definitionen av en hållbar utveckling två nyckelbegrepp: behov och begränsningar. Med behov avses i första hand grundläggande behov och bekämpandet av fattigdom måste således ges högsta prioritet i strävan mot en hållbar utveckling. Med begränsningar avses uppfattningen att miljöns förmåga att möta nuvarande och framtida behov genom teknisk ut-veckling och samhällsorganisation är begränsad och det därför är nödvändigt att hushålla med resurserna. Hållbar utveckling anses vidare bestå av tre interaktiva dimensioner, nämligen

ekologisk hållbarhet, social hållbarhet och ekonomisk hållbarhet. Mineralutvinning anses

ge-nerellt inte vara förenligt med en renodlad ekologisk hållbarhet, inte minst på grund av den typiskt sett omfattande och ofta irreversibla åverkan på miljön som gruvverksamheten

514Förenta Nationerna (1987).

kar. När det gäller den ekonomiska och sociala dimensionen anses emellertid gruvverksamhet kunna såväl bidra till ökad hållbarhet som – i vissa fall – minska den.

I Brundtlandrapporten framhålls att ”[m]ineralresurser tycks innebära färre försörjnings-problem [än energiresurser]. (…) Den tekniska utvecklingens historia tyder också på att indu-strin kan anpassa sig till knapphet genom att öka effektiviteten i användningen samt genom återvinning och substitution. Mer omedelbara behov inbegriper att modifiera världshandels-mönstret och låta exportörerna få en högre andel av förädlingsvärdet, samt att öka tillgången på mineraler för utvecklingsländerna i takt med att deras efterfrågan ökar.”515Mineralresurser omnämns även i Agenda 21, där det fastslås att hållbar gruvdrift är ett sätt att ”främja in-komstbringande verksamhet” i syfte att stödja utvecklingen av alternativa försörjningsmöjlig-heter.⁵¹⁶

Nästan 25 år senare, i Den Framtid Vi Vill Ha konstaterar FN:s Generalförsamling att mi-neraltillgångar kan bidra till att skapa möjligheter för bred ekonomisk utveckling, minskning av fattigdom och – om de förvaltas på ett rätt sätt – bidra till en hållbar utveckling. FN konsta-terar vidare att den suveräna rätten att utveckla mineraltillgångar utifrån nationella priorite-ringar även innefattar ett ansvar dels för att maximera den ekonomiska och sociala nyttan av gruvdriften och dels att ”effektivt ta itu med negativa miljömässiga och sociala konsekven-ser”517Resolutionen är ett resultat av det arbete som bedrivits av Kommissionen för hållbar utveckling, där mineralresurser och gruvdrift är en av de tematiska frågorna. Kommissionens rapporter är följaktligen betydligt mer informativa, inte minst när det gäller riktlinjer för att rättsligt hantera frågan om en hållbar gruvdrift. Exempelvis konstateras i rapporten från Kommissionens 18:e session⁵¹⁸att mineralutvinningens miljömässiga, kulturella och sociala effekter inte har tillfyllest åtgärdats. Bland annat framhålls nödvändigheten av effektiva, tyd-liga och konsekventa regelverk med ett starkt skydd för miljön och urfolksrättigheter.

De principiella utgångspunkterna för hållbar mineralutvinning diskuteras vidare vid den 19:e sessionen, där det bland annat fastslås att ”[l]egala och institutionella ramverk måste stärkas på alla nivåer för att ta itu med de miljömässiga och sociala konsekvenserna av gruv-drift.” Vidare konstateras att det är nödvändigt att stärka övervakning och efterlevnad av mil-jörelaterad lagstiftning, och att det rättsliga ramverket måste främja såväl miljömässiga som sociala konsekvensbedömningar av planerad gruvverksamhet, samt säkerställa att adekvata medel för efterbehandling finns tillgängliga vid nedläggning av gruvor.519När det gäller den sociala dimensionen av hållbar utveckling nämns särskilt nödvändigheten av att främja ett omfattande deltagande av allmänheten (lokalsamhällen, ursprungsbefolkningar⁵²⁰, ungdomar och andra berörda parter) under hela gruvans livslängd, t.ex. genom att möjliggöra för omfat-tande och transparenta samråd i god tid som en del av tillståndsprocessen, och genom att för-bättra allmänhetens tillgång till information om gruvdriften, inklusive övervakning och efter-levnad av miljölagstiftningen.521Det anses också viktigt att främja möjligheterna att gottgöra samhällen som lidit skada av gruvdriften, till exempel genom ekonomisk kompensation.⁵²²

515Förenta Nationerna (1987) Kapitel 2, avsnitt 5, nr. 63.

516Förenta Nationerna (1992) Agenda 21, kapitel 13, avsnitt 15.

517Förenta Nationerna (2012) stycke 227-228.

518Förenta Nationerna (2010) avsnitt D, stycke 145.

519Förenta Nationerna (2011) avsnitt D, stycke 57-58.

520För att skydda urbefolkningars rättigheter och lokalsamhällen bör ett ”fullständigt och effektivt” deltagande i beslutsprocessen på alla nivåer främjas.

521Förenta Nationerna (2011) avsnitt D, stycke 60.

Förutsättningarna för en hållbar mineralutvinning uttrycks genom FN i tämligen generiska termer. Både i Vår Gemensamma Framtid och i Den Framtid Vi Vill Ha är utgångspunkten att mineralresurserna utgör värdefulla tillgångar som kan bidra till en hållbar utveckling och som bör exploateras, samtidigt som de negativa ekologiska och sociala konsekvenserna av gruv-drift adresseras på ett mer effektivt sätt. Detta är emellertid i första hand en nationell angelä-genhet och nödvändigheten av ett rättsligt ramverk som är utformat på ett sätt som tillförsäk-rar att vederbörlig hänsyn tas till såväl det ekologiska som det sociala systemet betonas.

2.2.2 EU-rätt och -perspektiv

Enligt artikel 3 i Fördraget om Europeiska Unionen ska unionen ”verka för en hållbar utveckl-ing i Europa som bygger på välavvägd ekonomisk tillväxt (…), samt på en hög miljöskydds-nivå och en bättre miljö.” EUs strategi för hållbar utveckling⁵²³vilar på fyra pelare: ekonomi, samhälle, miljö och globalisering. De fyra pelarna påverkar varandra och de ekonomiska, so-ciala och miljömässiga konsekvenserna av all politik måste därför prövas på ett samordnat sätt och beaktas vid utformning och genomförande av såväl lagstiftning som strategier och policy. Liksom funktionsfördraget⁵²⁴ bygger strategin på ett antal vägledande principer, häribland försiktighetsprincipen och principen om att förorenaren betalar.

Trots att den Europeiska Unionen har sina rötter i 1950-talets kol- och stålgemenskap, har försörjningen av råvaror i form av mineral inte varit föremål för unionens gemensamma poli-tik i någon nämnvärd utsträckning under de senaste decennierna. År 2000 presenterade Kom-missionen en Kommunikation i syfte att fastställa övergripande riktlinjer för att främja hållbar utveckling i mineralutvinningsindustrin ”genom att förena behovet av säkrare och mindre förorenande utvinningsverksamhet utan att påverka industrins konkurrenskraft.”⁵²⁵ Kommu-nikationen antogs bland annat mot bakgrund av allvarliga olyckor som inträffat i Rumänien och Spanien. När det gäller miljöaspekter av utvinningsverksamheten konstateras i kommuni-kationen att det framförallt rör sig om två aspekter: för det första att användningen av icke-förnybara resurser innebär att dessa inte kommer att vara tillgängliga för kommande generat-ioner, och för det andra att effekterna av själva gruvverksamheten kan skada miljön genom exempelvis föroreningar till luft och vatten, samt störningar av naturliga livsmiljöer.526

Tillgången till mineralråvaror är emellertid av avgörande betydelse för EU:s ekonomi.527

När tillgången på strategiska råvaror från både inom och utom Europa minskade kraftigt på grund av den ökade globala efterfrågan och därmed stigande priser ökade behovet av en ge-mensam strategi för mineralpolitiken. Den ökade konkurrensen i kombination med en hårt reglerad miljö ansågs också inverka menligt på möjligheterna till prospektering och utvinning av mineral. År 2008 presenterades således EU:s råvaruinitiativ, en politisk förklaring om be-hovet av en sammanhållen mineralpolitik, med fokus på icke-energimineraler.528 En viktig aspekt som framhålls i strategin är nödvändigheten av att se till att frågor om mineralutvin-ning beaktas i samband med annan relevant EU-politik, häribland miljöpolitiken. Råvaruini-tiativet bygger på tre pelare som tillsammans ska forma den integrerade strategin:

523EU kommissionen, (COM(2005) 658 final.

524Se vidare Fördraget om Europeiska Unionens Funktionssätt, avdelning XX Miljö, Artikel 191 punkt 1 och 2.

525EU kommissionen, COM(2000) 265 final.

526EU kommissionen, (COM(2000) 265 final.

527EU kommissionen, SEK(2008) 2741. Se även Tiess (2010) s. 190-198.

x Garanterad tillgång till råvaror från internationella marknader på samma villkor som konkurrenterna (första pelaren).

x Främjande av hållbar försörjning med råvaror från europeiska källor (andra pelaren). x Ökning av den totala resurseffektiviteten och främjande av återvinning i syfte att

minska EU:s förbrukning av primära råvaror och det relativa importberoendet (tredje pelaren).

Det tidiga 2000-talets fokus på hållbar utveckling i gruvindustrin återfinns således i den andra pelaren. Det är dock en väsentlig skillnad mellan de övergripande riktlinjer för att främja en hållbar utveckling i mineralindustrin som presenterades av Kommissionen år 2000 och de frågor som anses viktiga för genomförande av den andra pelaren i råvaruinitiativet. Medan de övergripande riktlinjerna syftade till att sätta befintliga och framtida lagstiftningsåtgärder och andra initiativ i en hållbarhetskontext och ”fastställa en väg framåt att ta itu med dessa frå-gor”529inom ramen för subsidiaritetsprincipen, framhålls i råvaruinitiativet behovet av att re-glera och noggrant planera markanvändningen samt införa effektivare och kortare tillstånds-processer.

Sammanfattningsvis kan konstateras att de geopolitiska förutsättningarna har stor betydelse för var tyngdpunkten placeras i frågor som rör hållbar utveckling. Det under lång tid relativt låga priserna på mineral, i synnerhet järnmalm, tycks ha lämnat större utrymme för miljöhän-syn och vice versa; med stigande världsmarknadspriser och ett minskat utbud får den ekolo-giska hållbarheten stå tillbaka något.

2.2.3 Svensk rätt

I den svenska rätten kommer begreppet hållbar utveckling främst till uttryck genom miljöbal-kens 1 kap. 1 § (den så kallade portalparagrafen): Bestämmelserna i denna balk syftar till att

främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillför-säkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett an-svar för att förvalta naturen väl. Paragrafen ger uttryck för miljöbalkens grundtanke,

nämli-gen att de människor som lever nu inte får ägna sig åt verksamhet som skadar miljön och ut-armar naturresurserna på ett sådant sätt att kommande generationers möjligheter till en god miljö omintetgörs.530I paragrafens andra stycke anges hur miljöbalken ska tillämpas för att målet ska uppnås. Här nämns bland annat att människors hälsa och miljön ska skyddas mot skador och olägenheter, och att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt ska användas så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synvinkel långsiktigt god hushållning tryggas. Dessa förutsättningar för miljöbalkens tillämpning kan också sägas ge uttryck för en precisering av begreppet hållbar utveckling. Miljöbalkens mål framhålls vidare (i motiven till ändringen av regeringsformen) ”utförligt beskriva” syftet med svensk miljöpolitik.⁵³¹

Sedan 2002 finns hållbar utveckling även som ett målsättningsstadgande i 1 kap. 2 § 3 stycket regeringsformen: Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god

miljö för nuvarande och kommande generationer. Det huvudsakliga skälet för införandet av

bestämmelsen är enligt motiven att Sverige ska vara ett föregångsland när det gäller skyddet

529EU kommissionen, (COM(2000) 265 final.

530Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 7.

för miljön och att det ”framstår som naturligt att det centrala miljöpolitiska begreppet hållbar utveckling lyfts fram särskilt”.532

Miljöbalkens grundläggande målsättning om en hållbar utveckling påverkar också förut-sättningarna för bedrivandet av gruvverksamhet. Av 1 kap. 3 § miljöbalken framgår att balken är parallellt tillämplig med lagstiftning vilken reglerar verksamheter som kan orsaka skada eller olägenheter för människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt bal-kens bestämmelser.533I minerallagens 1 kap. 7 § anges att bland annat miljöbalken innehåller bestämmelser som berör den typ av verksamhet som regleras i minerallagen. Även om det inte kan sägas fullt ut framgå av lydelsen ska stadgandet enligt motiven till minerallagen förstås så att annan lagstiftning också är tillämplig på verksamhet som omfattas av minerallagen; något som alltså redan följer av regleringen i miljöbalken.⁵³⁴

Utöver den precisering av begreppet ”hållbar utveckling” som kan sägas framgå av 1 kap. 1 § andra stycket miljöbalken har riksdagen antagit 16 nationella miljömål (miljökvalitetsmål), vilka också ska betraktas som delmål i förhållande till målet om en hållbar utveckling. Miljö-kvalitetsmålen kan sägas konkretisera vissa tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska ”leda till”.⁵³⁵I mineralsammanhang aktualiseras bland annat/främst målet om en

storsla-gen fjällmiljö. Till målet om en storslastorsla-gen fjällmiljö har regerinstorsla-gen fasställt åtta preciseringar

varav en anger att ”fjällmiljöer med höga natur- och kulturmiljövärden är bevarade och förut-sättningar finns för fortsatt bevarande och utveckling av värdena”. Utöver de 16 miljömålen har också antagits ett i förhållande till de andra övergripande mål (generationsmål) vars mål-sättning innebär att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.⁵³⁶

Den rättsliga betydelsen av miljöbalkens målparagraf är dock begränsad, inte minst för verksamheter som i huvudsak regleras utanför balken. Mineralutvinning och gruvverksamhet prövas i första hand enligt minerallagens bestämmelser. Frågor om hållbarhet aktualiseras främst i samband med miljöprövningen i ett sent skede av tillståndsprocessen för mineralut-vinning.