Renskötselrättens betydelse i undersökningssammanhang

Gruvverksamhet innebär många gånger att olika och ibland oförenliga intressen gällande markanvändning ställs mot varandra. Ett av de intressen som frekvent kolliderar med mineral-intresset är rennäringen. En av orsakerna till att just dessa intressen ofta står emot varandra är naturligtvis att verksamheterna såväl av tradition som på grund av geologiska förhållanden är intresserade av samma markområden.

Av 1 § rennäringslagen framgår att den som är av samisk härkomst och medlem i en sa-meby har rätt att inom de i lagen angivna områdena använda mark och vatten till underhåll för sig och sina renar. Rätten kallas renskötselrätt och grundas på urminnes hävd vilket medför, till skillnad mot vad som gäller för de flesta andra nyttjanderätter, att dess existens inte är be-roende av lagstöd.852Rättens närmare innehåll framgår däremot av den vid varje tid gällande lagstiftningen.⁸⁵³Rätten tillhör visserligen kategorin begränsade rätter men uppvisar samtidigt vissa drag som brukar betraktas som karaktäristiska för äganderätten, bland annat rör det sig om en rätt som i tiden är obegränsad.854

Renskötselrätten ger inte innehavaren någon exklusiv rätt till markområden, utan måste ut-övas tillsammans med andra rättighetsinnehavare. Rätten har dock ett starkt skydd mot in-skränkningar. Av det så kallade skattefjällsmålet framgår bland annat att rätten utgör egendom och har därmed, i likhet med äganderätten, grundlagsskydd.⁸⁵⁵Härav följer bland annat att de regler till skydd för egendom som kommer till uttryck i 2 kap. 15 § regeringsformen också omfattar renskötselrätten. Bestämmelsen innebär för renskötselrättens del såväl ett skydd mot upphävande av rätten som mot inskränkningar i densamma. Rätten åtnjuter även skydd enligt Europakonventionen och möjligen också enligt folkrätten.856 Den gemensamma utgångs-punkten för dessa regler, i alla fall regeringsformens och Europakonventionens, är att in-skränkningar från det allmännas sida av enskildas rätt att använda sin egendom endast får ske

850Prop. 1995/96:226 s. 23.

851Enligt uppgift från länsstyrelsen i Norrbotten inkommer i detta skede av processen aldrig några ansökningar från koncessionshavarna rörande dispens från terrängkörningsförbudet.

852NJA 1981 s. 248.

853Prop. 1992/93:32 s. 90 och SOU 2001:101 s. 107.

854I såväl utredningen som propositionen, nämnda i föregående not, uttrycks att äganderätten och renskötselrät-ten även påminner om varandra i så måtto att rättigheternas innehåll framgår ”av den lagstiftning som gäller vid varje tid (SOU 2001:101 s. 107 och Prop.1992/93: 32 s. 90). Sättet att uttrycka sig kan tolkas som att både utred-ningen och regeringen menar att även äganderättens innehåll (befogenheter) i princip bestäms genom vad som positivt uttrycks i lag. Denna uppfattning är emellertid oförenlig med den vedertagna uppfattningen om ägande-rätten som i princip negativt bestämd. Någon motsättning behöver dock inte föreligga eftersom även en negativt bestämd äganderätt i princip får sitt innehåll genom frånvaron av inskränkningar i den vid varje given tidpunkt gällande lagstiftningen.

855NJA 1981 s. 248.

856Se artikel 1 tilläggsprotokoll till konventionen d. 4 nov. 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och artikel 27 i 1966 års FN konvention om politiska och medborgerliga rättigheter.

om det föreligger proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilda förlo-rar.857

Frågan huruvida meddelande om tillstånd till undersökningsarbete är förenligt med be-stämmelserna i regeringsformen och Europakonventionen har prövats vid ett flertal tillfällen. I en dom från år 2008 förklarar kammarrätten inledningsvis att bestämmelserna till skydd för enskildas egendom inte utgör något absolut hinder för stater att införa lagstiftning som in-skränker ägares rådighet över sin egendom.858Dock måste enligt kammarrätten en sådan lag-stiftning bygga på proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och vad den enskilde förlo-rar. Därefter går kammarrätten vidare och diskuterar i vad mån bestämmelserna angående undersökningstillstånd i minerallagen kan anses strida mot proportionalitetsprincipen. Kam-marrätten kommer slutligen fram till att de omdiskuterade reglerna varken generellt sett eller i det aktuella fallet strider mot proportionalitetsprincipen. Domen utgör visserligen bara ett exempel av flera där dessa frågor prövats, men utgången är illustrativ även för de andra må-len. Praxis på området kan därför sägas uttrycka att beviljande av undersökningstillstånd och undersökningsarbeten typiskt sett inte strider mot någon proportionalitetsprincip.859Av detta följer dock inte att dessa typer åtgärder aldrig i ett enskilt fall kan vara att bedöma som stri-dande mot principen, men det får nog ändå betraktas som tveksamt om ett undersökningstill-stånd skulle kunna underkännas med hänvisning till regeringsformen, Europakonventionen eller proportionalitetsprincipen.

Även rennäringslagen innehåller bestämmelser till skydd för renskötselrätten. Av 30 § första stycket rennäringslagen framgår att det är förbjudet för markens ägare eller annan bru-kare att inom renskötselområdet vidta faktiska åtgärder som rubbar förutsättningarna för fort-satt renskötsel. Förbudet gäller dock bara året-runt-marker där renskötsel faktiskt bedrivs och åtgärder som medför avsevärd olägenhet. Åtgärder som medför vissa men inte avsevärda olä-genheter är därmed tillåtna.

I paragrafens andra stycke anges att förbudet i första stycket inte omfattar mark som an-vänds i enlighet med en detaljplan eller företag vars tillåtlighet skall prövas i särskild ordning. Enligt lagens förarbeten är mineralbrytning ett av de företag som undantas från förbudet i första stycket.860Visserligen torde mineralbrytning begreppsmässigt närmast vara att likställa med bearbetning, men det ligger nära till hands att i sammanhanget anta att även undersök-ningsarbeten omfattas av undantaget. Dessutom torde undersökundersök-ningsarbeten endast i undan-tagsfall innebära en avsevärd olägenhet

Den slutsats som tycks kunna dras av vad som ovan anförts är att rennäringsintresset i all-mänhet inte utgör ett hinder mot beviljandet av undersökningstillstånd och utförandet av undersökningsarbeten.861

4.8 Sammanfattning

Den rätt som följer med undersökningstillståndet är en begränsad rätt till fastigheten och kan närmast hänförs till kategorin nyttjanderätter, även om det rör sig om en i flera avseenden

857Denna så kallade proportionalitetsprincip kommer till explicit uttryck i ett antal lagstiftningar men anses nu-mera också vara en hävdvunnen princip (prop. 1993/94:117 s. 39-40).

858Kammarrätten i Sundsvall dom nr 2658-5.

859SOU 2012:73 s. 190.

860Prop. 1971:51 s. 130 och SOU 2001:101 s. 130.

speciell form av bruksrätt.862I de fall det är någon annan än fastighetsägaren som ansöker om tillstånd innebär tillståndet en rätt att såväl vistas som att utföra vissa arbeten på annans fas-tighet. Kravet på tillstånd för att få utföra undersökningsarbete tycks vara absolut för alla utom fastighetsägaren eller den som härleder sin rätt från denne i den mening att det förelig-ger ett undantagslöst krav på tillstånd för att få utföra undersökningsarbete, även om de plane-rade åtgärderna kan anses rymmas inom den rätt genom vilken den utomstående har tillgång till fastigheten.

Samtidigt som den rätt som följer med undersökningstillståndet innebär en på många sätt mer långtgående rätt än den som följer av allemansrätten är den mer specifik då den endast medför rätt att utföra undersökningsarbeten. En åtgärd är att betrakta som undersökningsar-bete om den utförs i syfte att hitta spår av tillståndspliktiga mineraliseringar även om den or-sakar förstörelse eller skada på fastigheten i sådan omfattning att åtgärden uppfyller brottsbal-kens objektiva rekvisit för skadegörelse eller åverkan.

Undersökningstillstånd medför en företrädesrätt till bearbetning och en ensamrätt att i undersökningsområdet söka efter den typ av mineraler som tillståndet omfattar. Ensamrätten innebär emellertid inte en rätt att exkludera andra från att vistas i undersökningsområdet och i samband härmed utföra andra åtgärder än undersökningsarbete. Tillståndshavaren förvärvar inte heller någon äganderätt till den eventuella fyndigheten som sådan.

Utgångspunkten i minerallagen är vidare att det inte finns någon gräns för hur omfattande och ingripande undersökningsarbetet får vara, så länge arbetet kan sägas ske i syfte att påvisa mineralförekomster. Under förutsättning att arbetet sker inom de ramar som framgår av 3 kap. 3-8 §§ minerallagen så finns med andra ord ingen övre gräns för hur omfattade skador som får förorsakas vid undersökningsarbetet. Skyldigheten enligt 3 kap. 3 § fjärde stycket mineralla-gen att utföra arbetet så att minsta skada och intrång vållas kan dock i konkreta situationer bidra till att mildra de negativa konsekvenserna av undersökningsarbetet.

För att få påbörja undersökningsarbeten krävs att vissa formella förutsättningar är upp-fyllda. Till att börja med fordras som huvudregel att prospektören beviljats undersökningstill-stånd. Från kravet på tillstånd är bland annat fastighetsägare under vissa omständigheter un-dantagna. Vidare måste en arbetsplan vara upprättad och gällande i enlighet med de förutsätt-ningar som framgår av minerallagen. Systemet med arbetsplaner infördes i syfte att tillför-säkra berörda rättighetshavare information samt ge dem större möjligheter att påverka genom-förandet av undersökningsarbetet.⁸⁶³Något undantag för fastighetsägarens del finns i detta avseende inte. Härav följer att även om ingen annan rättighetshavare berörs av arbetet ska alltså en arbetsplan upprättas. Utöver beviljat undersökningstillstånd och en gällande arbets-plan krävs också att prospektören har ställt ekonomisk säkerhet för de skador och intrång undersökningsarbetet kan komma att medföra. Inte heller när det gäller kravet på ställande av säkerhet görs något explicit undantag för de situationer där fastighetsägen utför undersök-ningen utan att andra rättighetshavare drabbas av skada eller intrång. I detta fall uppstår emel-lertid vaken någon skada eller något intrång varför inte heller något krav på ställande av sä-kerhet kan anses föreligga. Slutligen kan det också vara nödvändigt att uppfylla villkor till skydd för allmänna intressen eller enskild rätt.

För rätten att påbörja undersökningsarbeten räcker det i de flesta fall att förutsättningarna i minerallagen är uppfyllda. I vissa fall kan det emellertid redan under undersökningsstadiet bli fråga om mer ingripande åtgärder, till exempel vid provbrytning, som bland annat kräver att

862Se Delin (1996) s. 161 och Digman (1953) s. 39.

avvägningar görs gentemot andra intressen. Undersökningsarbetet kan till exempel aktualisera krav på miljöhänsyn, förbud enligt annan lagstiftning och hänsyn till särskild rätt. Exempelvis är miljöbalkens allmänna hänsynsregler tillämpliga i de fall verksamheten eller åtgärderna påverkar människors hälsa eller miljön. Vidare är framförande av fordon i terrängen som hu-vudregel förbjudet enligt terrängkörningslagen och en prospektör måste således vara upp-märksam på under vilka förutsättningar t.ex. eventuell frakt av utrustning kan ske. Likaså kan prospektören måsta göra vissa överväganden med hänsyn till rennäringen, även om undersök-ning i allmänhet får anses vara förenligt med renskötselrätten.

Även om samtliga förutsättningar föreligger för rätten att påbörja undersökningsarbete kan det alltså vara så att arbetets genomförande aktualiserar bestämmelser som innebär att det måste utföras på ett visst sätt eller med iakttagande av vissa villkor. I vissa fall kan också dessa bestämmelser helt omöjliggöra undersökningsarbeten på den aktuella platsen. Ett bevil-jat undersökningstillstånd är alltså igen garanti för rätten att få utföra undersökningsarbeten.

5 Rätten att bearbeta mineralfyndigheter enligt minerallagen

5.1 Inledning

Bearbetning får enligt 1 kap. 4 § första stycket minerallagen utföras av den som beviljats be-arbetningskoncession. Såväl fysiska som juridiska personer kan erhålla bearbetningskoncess-ion.⁸⁶⁴Av paragrafens andra stycke framgår att bearbetning även utan koncession får utföras av fastighetsägaren, för husbehov, innan någon annan erhållit koncession och även därefter om bearbetningen pågick då koncession meddelades och det inte finns särskilda skäl emot detta.865Viss bearbetning får även ske utan koncession av den som har undersökningstill-stånd.

Ett beslut om bearbetningskoncession har ett flertal rättsverkningar. Bland annat kan beslu-tet sägas innebära en rätt för innehavaren att i vissa avseenden förfoga över själva mineral-fyndigheten, en rätt som alltså inte redan följer av ett eventuellt tidigare meddelat undersök-ningstillstånd.866Med koncessionen följer visserligen inte en rätt att påbörja den egentliga utvinningen, men beslutet utgör i de flesta fall en primär förutsättning för möjligheten att i framtiden kunna bearbeta fyndigheten.

Av 4 kap. 1 § minerallagen följer att koncession ska avse ett bestämt område, det så kallade koncessionsområdet. Området ska anpassas efter fyndigheten, ändamålet med koncessionen samt övriga omständigheter. Enligt 1938 års gruvlag fick ett koncessionsområde inte över-stiga 16 hektar. Denna bestämmelse om en maximiareal slopades emellertid i 1974 års gruv-lag. Enligt departementschefen skulle i stället fyndighetens sträckning och gruvdriftens behov i det enskilda fallet vara styrande för såväl områdets storlek som form. Departementschefen föreslog därför att bestämmelsen i den nya gruvlagen utformades så att avgörande för områ-dets form och storlek blev fyndighetens sträckning, gruvdriftens behov och övriga omständig-heter, omständigheter som enligt 1991 års proposition också i dag ska vara styrande.867Trots bestämmelsens lydelse och uttalanden i 1991 års minerallagsproposition är det i praktiken endast fyndighetens sträckning som ligger till grund för Bergsstatens beslut om koncessions-områdets storlek och form. Praxis vid Bergsstaten vid avgränsningen av koncessionsområdet är att utgå från den av sökanden presenterade malmbevisningen och lägga till en 100 meter bred zon runt om.868

Av 5 kap. 1 § första stycket minerallagen framgår att den som har koncession får utföra be-arbetning och därmed sammanhängande verksamhet inom koncessionsområdet.869 Enligt 1

864Att så är fallet framgår av 17 § mineralförordningen.

865Denna fastighetsägarens rätt torde dock i praktiken vara av väldigt liten betydelse då den endast avser minera-ler för privat bruk och därmed kan endast ett fåtal koncessionsmineral i realiteten komma i fråga (Prop. 1988/89:92 s. 102-103). Rättens existens kan dock sägas utgöra en indikation på vilken rättslig grund nuvarande minerallagstiftning bygger.

866SOU 2006:2 s. 57.

867Prop. 1988/89:92 s. 98 och Prop. 1974:32 s. 118.

868Enligt uppgift via elektronisk kommunikation med Bergsstaten. 2012-01-12. (Vid årsskiftet 2011/2012 avsåg majoriteten av de gällande bearbetningskoncessionerna områden understigande 200 hektar. Det minsta området var på cirka 4 hektar medan det största var på nästan 900 hektar).

869I 1974 års lag om vissa mineralfyndigheter kallades såväl tillståndet att undersöka som tillståndet att bearbeta för koncession. Minerallagskommittén framhöll dock att termen koncession brukar användas i sammanhang där tillstånd föregås av en prövning där den prövande myndighetsrepresentanten efter eget omdöme och

gottfin-kap. 3 § andra stycket avses med bearbetning utvinning och tillgodogörande av koncessions-mineral.870Enligt Delin avses med begreppet bearbetning inte endast själva brytningen och den lokala transporten av mineral utan även de åtgärder som benämns sovring och anrik-ning.871