Pågående och ändrad markanvändning

Som nämnts anses hushållningsbestämmelserna bara aktualiseras i fall av ändrad markan-vändning. Härav följer att så länge det rör sig om ”laglig” pågående markanvändning utgör bestämmelserna inget hinder för verksamheten.889Är det däremot fråga om en för området ny verksamhet eller åtgärd kan denna vara att anse som ändrad markanvändning och därmed

884Prop. 1988/89:92 s. 41.

885Prop. 1992/93:238 s. 4.

886Se bland annat prop. 1997/98:90 s. 218-219.

887Se 4 kap. 2 § minerallagen.

888Prop. 1988/89:92 s. 58 och s. 76.

889Är det fråga om en verksamhet som visserligen faktiskt pågår men sker i strid med till exempel hänsynsreg-lerna utgör verksamheten alltså inte pågående markanvändning i rättslig mening.

tualisera tillämpningen av hushållningsreglerna. Begreppet pågående markanvändning anses, förutom det faktiska nyttjandet av marken, även innefatta vissa förändringar i nyttjandet. En förutsättning härför är dock att förändringen kan betraktas som ”en naturlig fortsättning av den pågående markanvändningen”.890Vid fastställande av vad som för ett område utgör på-gående markanvändning anses till exempel den kommunala planeringen, i alla fall på detalj-planenivå, ha betydelse.⁸⁹¹En verksamhet som har stöd i detaljplan utgör således inte ändrad markanvändning. Numera är det inte helt ovanligt att markområden är detaljplanelagda som gruvindustriområden.

Att bestämmelserna bara gäller vid ändrad markanvändning kan dock inte sägas framgå särskilt tydligt, om alls, av lagtexten. Rättsligt stöd för att så är fallet framgår dock av motiven till bestämmelserna och numera även av 2 kap. 6 § andra stycket miljöbalken.⁸⁹²Faktum är att lagtexten lämnar mycket i övrigt att önska när det gäller när, hur och under vilka omständig-heter bestämmelserna aktualiseras.

Trots att begreppet pågående markanvändning använts i lagspråket under snart 40 års tid råder fortfarande stor osäkerhet kring dess innebörd. Begreppet har visserligen diskuterats i såväl motiv som i doktrin, men ur dessa diskussioner kan endast ett fåtal generella slutsatser dras angående dess innebörd.⁸⁹³Bland annat har framhållits att övergång till annat närings-fång alltid torde innebära ändrad markanvändning i lagens mening.894Vidare tycks det även som huvudregel vara fråga om ändrad markanvändning i de fall en åtgärd eller verksamhet är tillståndspliktig.895I motiven talas om generellt tillståndspliktiga förfaranden. Härmed avses förmodligen inte alla situationer där tillstånd till markanvändning fordras, utan endast de fall där någon form av miljötillstånd krävs.⁸⁹⁶En åtgärd som till exempel kräver tillstånd enligt ledningsrättslagen eller minerallagen torde därför inte med automatik vara att definiera som ändrad markanvändning. Samtliga i motiven givna exempel ger också intryck av att lagstifta-ren med begreppet ändrad markanvändning endast avsett nya verksamheter av mera omfat-tande och ingripande natur.897De exempel som ges i motiven kan också tolkas som att tillfäl-liga verksamheter vilka inte permanent ändrar markanvändningen, inte heller ska anses utgöra ändrad markanvändning i lagens mening, något som också bekräftas av uttalanden i yngre motiv.898Ett ytterligare generellt kännetecken på ändrad markanvändning skulle därmed vara att den nya verksamheten är av viss varaktighet och inte endast tillfällig. Till detta kan vidare läggas att begreppet pågående markanvändning enligt motiven till miljöbalken ska ges en relativt generös tillämpning.⁸⁹⁹

En speciell situation är den där det vid tidpunkten för avgörandet i markanvändningsfrågan redan finns tillstånd till verksamheten enligt någon författning; ska det givna tillståndet anses medföra att verksamheten definieras som pågående? Utifrån motivuttalanden anser bland an-nat Westerlund och Michanek att det i dessa situationer inte finns fog för att med automatik

890Prop. 1972:111, bilaga 2, s. 334.

891Prop. 1972:111, bilaga 2, s. 334.

892Se till exempel prop. 2005/06:182 s. 122, prop. 1997/98:45, Del 1, s. 550, prop. 1985/86:3 s. 13-14 och SOU 2002:50 s. 90.

893Vad gäller motiven är det framförallt i prop. 1972:111 (bilaga 2, s. 333-335) och i prop. 1997/98:45, Del 1, s. 550-552 som begreppet diskuterats. I doktrinära sammanhang har begreppet bland annat behandlats av Wes-terlund (WesWes-terlund 1980 avd. IV) och Michanek/Zetterberg (Michanek/Zetterberg 2012 s. 430-434).

894Prop. 1997/98:45, Del 1, s. 550 och Michanek/Zetterberg (2012) s. 431.

895Prop. 1972:11 s. 334.

896Prop. 1972:11 s. 334.

897Prop. 1972:111, bilaga 2, s. 334.

898Prop. 2005/06:182 s. 124-125 och SOU 2002:50 s. 91.

betrakta verksamheten som pågående.900 Begreppet pågående markanvändning täcker enligt motiven dock inte planerade verksamheter utan endast vid den aktuella tiden faktiskt på-gående verksamheter och naturliga fortsättningar av dessa.901 Gränsdragningen mellan vad som ska anses utgöra naturliga fortsättningar och vad som ska utgöra planerade verksamheter kan dock säkerligen vålla tillämpningsproblem. Det kan till exempel vara svårt att avgöra vilken inverkan uppgifter om markanvändning i översiktsplaner ska anses ha. När det gäller just översiktsplaner torde redan det faktum att dessa inte är bindande innebära att de inte ska anses ge uttryck för vad som är pågående markanvändning.

Även om motiven kan sägas ge viss generell vägledning för hur begreppet ska förstås kan naturligtvis tveksamhet uppstå i ett flertal konkreta situationer. Till exempel diskuteras inte frågan rörande vilken yta som avses när frågan om ändrad markanvändning enligt hushåll-ningsbestämmelserna ska prövas. Ska den nya verksamheten relateras till hela det område inom vilket den pågående markanvändningen äger rum eller endast till den yta som den nya verksamheten skulle ta i anspråk eller påverka? Begreppet pågående markanvändning före-kommer även i andra sammanhang i miljöbalken. Bland annat förutsätter reglerna rörande intrångsersättning i 31 kap. miljöbalken att en pågående markanvändning hindras för att er-sättning ska komma ifråga. I erer-sättningsfallen krävs för erer-sättning att en pågående markan-vändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Varken av lagtexten eller av de motivuttalanden som behandlar hushållningsreglernas tillämplighet anges någon liknande begränsning. Härav torde följa, vilket också är den logiska innebörden med tanke på hushåll-ningsbestämmelsernas principiella syfte, att det område inom vilket det ska bedömas om det kommer att ske en ändrad markanvändning är till ytan samma område som den nya verksam-heten kommer att ta i anspråk. Rättsligt stöd för detta synsätt kan också sägas framgå av praxis.902

Förutom det tungt vägande skälet att det i 4 kap. 2 § minerallagen anges att hushållnings-bestämmelserna skall tillämpas, samt att bearbetning är föremål för generell tillståndsplikt, torde även en ansökan om bearbetningskoncession i praktiken nästan alltid innebära en över-gång till en för området ny näringsverksamhet och också därigenom aktualisera tillämpningen av 3-4 kap. miljöbalken.

Det är emellertid teoretiskt möjligt att bevilja en ny koncession inom ett område för vilket tillstånd redan sedan tidigare är beviljat.903I dessa fall går det visserligen att med rättsligt relevanta argument hävda att det inte skulle vara fråga om ändrad markanvändning, i alla fall så länge det yngre koncessionsområdet inte sträcker sig utanför det äldre och att det således inte föreligger någon inom koncessionsområdet ny näringsverksamhet. Häremot kan inled-ningsvis invändas att det visst förekommer ny verksamhet inom området eftersom den yngre koncessionen inte kommer medföra gruvverksamhet på exakt samma plats som den äldre. En omständighet som också talar för att den nya verksamheten utgör ändrad markanvändning är naturligtvis det faktum att även den nya verksamheten är tillståndspliktig. Ett ytterligare, och kanske också tyngre, argument mot att definiera den nya verksamheten som pågående mar-kanvändning (och därmed utesluta tillämpningen av 3-4 kap. miljöbalken) följer av ändamålet med hushållningsbestämmelserna: reglernas huvudsakliga syfte är att, i beaktande av vissa

900Westerlund (1980) s. 225-226 och Michanek (1990) s. 161-162.

901Prop. 1997/98:45, Del 1, s. 550.

902I ett mål gällande rättsprövning tillämpade Högsta förvaltningsdomstolen bestämmelserna i 3 kap. miljöbal-ken redan av den anledning att rennäringen inte kunde bedrivas på ”åtminstone delar av det område som…” utgjorde område av riksintresse för samebyns rennäring (HFD 2012 not. 27).

903Redan beviljad koncession för ett visst område utgör inget formellt hinder för beviljande av ytterligare kon-cessioner inom området enligt 4 kap. 4 § minerallagen.

givna omständigheter, väga olika intressen mot varandra för att komma fram till vilken an-vändning av marken som är mest lämplig med hänsyn bland annat till föreliggande behov, och därmed bäst kan anses främja en miljömässig hållbar utveckling i enlighet med 1 kap. 1 § miljöbalken. En förändring av de omständigheter som låg till grund för den tidigare intresse-avvägningen, till exempel en ökning av antalet transporter till och från området, skulle natur-ligtvis kunna innebära att utfallet av den tidigare gjorda avvägningen inte längre överens-stämmer med den faktiska situationen. Det är således mycket möjligt att resultatet av den tidi-gare avvägningen hade blivit annorlunda om den nu aktuella kumulativa belastningsnivån beaktats vid beslutstillfället.904

I en situation där varken lagtext eller förarbeten lämnar tillräcklig vägledning står hoppet många gånger till eventuella rättsliga avgöranden där bestämmelserna tillämpats, men inte heller av praxis framgår någon tydlig bild av hur hushållningsbestämmelserna ska förstås och tillämpas. Antalet fall där reglerna aktualiseras i mineralsammanhang är få och dessutom tillämpas regler-na utan att omständigheterregler-na i det enskilda fallet närmare diskuteras, alltså en tillämpning på ett mera abstrakt plan.905Av domskälen framgår att den fråga som bedöms är hur de av lagstiftaren prioriterade intressena påverkar förutsättningarna för varandras existens. Någon diskussion rö-rande verksamheternas påverkan på miljön i övrigt förekommer i stort sett inte.

Det sagda ger sammanfattningsvis utrymme för att ifrågasätta om den i motiven uttryckta grundläggande förutsättningen för hushållningsbestämmelsernas tillämplighet, nämligen att det ska röra sig om ändrad markanvändning, alltid harmonierar med bestämmelsernas syfte. I de situationer där så inte kan anses vara fallet bör bestämmelsernas syfte ges företräde framför en i motiven given långtifrån tydlig begreppsdefinition.