Förutsättningar för att påbörja undersökningsarbeten i vissa särskilda fall

Som ovan nämnts räcker det i de flesta fall för att påbörja undersökningsarbeten att förutsätt-ningarna som anges i minerallagen är uppfyllda, inklusive de särskilda bestämmelser som gäller för exempelvis Natura 2000-områden. I vissa fall krävs dock tillstånd eller prövningar enligt andra författningar för att kunna inleda undersökningsarbeten.

802Prop. 1974:146 s. 81. 803Prop. 1974:32 s. 106. 804Dir. 2011:73 s. 2. 805Prop. 2004/05:40 s. 45. 806Prop. 1997/98:90 s. 150. 807Prop. 1997/98:90 s. 215.

4.6.1 Väsentlig ändring av naturmiljön

Enligt 12 kap. 6 § 1 stycket miljöbalken ska en anmälan för samråd göras när en verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt någon av balkens andra bestämmelser kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Enligt bestämmelsens tredje stycke ska anmälan som huvudregel göras innan arbetet påbörjas. Ansvaret för att anmälan sker åvilar i första hand den som planerar utföra verksamheten eller åtgärden. Innebörden härav är att det också är den anmälningsansvarige som har att bedöma om den planerade verk-samheten eller åtgärden kan anses medföra en väsentlig ändring av naturmiljön.808Vad som kan utgöra en väsentlig ändring av naturmiljön kan många gånger vara svårt att avgöra och är inte endast beroende av vilka åtgärder som ska vidtas, utan även av till exempel områdets känslighet eller lokalisering.⁸⁰⁹Som exempel på åtgärder vilka i normalfallet kräver anmälan nämner motiven byggande av väg och större schaktningsarbeten.⁸¹⁰Detta torde i prospekte-ringssammanhang betyda att anmälan endast är aktuell i samband med användandet av de mest ingripande undersökningsmetoderna, som till exempel vissa borrningsarbeten och av-täckningar, vilka dock samtidigt inte får vara tillståndspliktiga enligt miljöbalken.811

Även om den planerade verksamheten eller åtgärden inte kan komma att väsentligt ändra naturmiljön är den anmälningsansvarige ändå skyldig att anmäla för samråd i de fall det be-rörda området omfattas av en anmälningsskyldighet enligt föreskrift meddelad med stöd av 12 kap. 6 § andra stycket miljöbalken.812

4.6.2 Undersökning (provbrytning) som miljöfarlig verksamhet

Redan under undersökningsstadiet kan det i vissa fall vara nödvändigt att provbryta en del av fyndigheten i syfte att utröna hur materialet kan komma att bete sig i en anrikningsprocess. Vid en provbrytning avlägsnas inledningsvis det jordlager som täcker en liten del av den yt-nära fyndighetens centrala del. Därefter utvinns en mindre mängd material på vilket sedan anrikningsförsök görs. Försöken syftar bland annat till att fastställa fyndighetens kvalitet, ut-byten och andra egenskaper. Undersökningarna ger även information av den typ som är nöd-vändig för möjligheten att begränsa en framtida gruvverksamhets miljöpåverkan. Exakt hur stor mängd som behöver utvinnas varierar, men i de flesta fall kan ingreppet beskrivas som ett mindre dagbrott.

Provbrytning anses allmänt rymmas inom minerallagens definition av undersökningsar-beten, 1 kap. 3 § minerallagen, och kan följaktligen utföras inom ramen för ett undersöknings-tillstånd.⁸¹³Provbrytning anses dock utgöra miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken och har belagts med tillståndsplikt i enlighet med 9 kap. 6 § miljöbalken.⁸¹⁴För att verksam-heten ska få påbörjas krävs således tillstånd, i de flesta fall från länsstyrelsen, vilket endast kan lämnas om de materiella förutsättningarna i miljöbalken är uppfyllda.815Dessa innefattar

808Inget hindrar dock lässtyrelsen från att själv ta initiativ till samråd.

809Bengtsson/Delin/Jonzon (1988) s. 177.

810Prop. 1974:166 s. 110.

811SOU 2012:73 s. 69.

812Undersökningsarbeten som ska företas inom de så kallade obrutna fjällområdena (4 kap. 5 § miljöbalken)

813Se bland annat Vägledning för prövning av gruvverksamhet s. 14.

814Att provbrytning ryms inom definitionen av miljöfarlig verksamhet som ges i 9 kap. 1 § MB framgår bland annat av Prop. 1997/98:90 s. 214. Av 4 kap. 15 § miljöprövningsförordningen (2013:251) framgår vidare att provbrytning är en så kallad B-verksamhet vilket enligt förordningens 1 kap 3 § innebär krav på tillstånd enligt miljöbalken.

815När det gäller bland annat provbrytning av uran prövas dock ansökan av miljödomstolen enligt 9:7 och 17:1 miljöbalken.

bland annat ett krav på upprättande av en miljökonsekvensbeskrivning samt en bedömning i enlighet med bestämmelserna i miljöbalkens 2, 3 och 4 kapitel. Provbrytningen kan också kräva tillstånd enligt reglerna om vattenverksamhet i 11 kap. miljöbalken. Den miljöprövning som sker i inför en planerad provbrytning kan alltså sägas följa samma ordning som gäller för vilken annan ”typisk” tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet som helst.

4.6.3 Undersökning i detaljplanelagda områden

Som ovan angivits är det inte tillåtet att utan bergmästarens medgivande utföra undersök-ningsarbeten inom områden vilka omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser. Det är således bergmästaren som fattar beslut om avsteg från detaljplan eller områdesbestämmelser och som följaktligen har att ta ställning till vad som ska anses utgöra en i minerallagens me-ning ”mindre avvikelse”.⁸¹⁶Observera dock att prövningen endast avser om

undersöknings-arbete kan tillåtas i området utan att syftet med planen eller bestämmelserna motverkas.

Redan tidigare gav minerallagstiftningen visserligen kommunen rätt att yttra sig i ansök-ningsärenden men bara i de fall ansökan avsåg alunskiffer, olja, gasformiga kolväten eller diamant.⁸¹⁷ I de fall ansökan avsåg någon eller några av de övriga koncessionsmineralerna innehöll lagstiftningen således inga regler enligt vilka kommunen hade rätt att yttra sig. Från och med 1 augusti 2014 har dock 3 § mineralförordningen ny lydelse av vilken det framgår att kommunen numera har rätt att yttra sig över samtliga ansökningar om undersökningstill-stånd.818Härigenom har kommunen givits en rättslig möjlighet att även framföra synpunkter på bergmästarens tolkning av vad som kan anses utgöra en mindre avvikelse.819Den praktiska betydelsen härav torde dock bli liten då den absoluta huvuddelen av allt förekommande undersökningsarbete bör rymmas inom vad som kan sägas utgöra en mindre avvikelse.

Ur ett prospektörsperspektiv torde i ett inledande skede i stället den kommunala översikts-planen vara av störst intresse. Som tidigare antytts ankommer det på kommunen att i en över-siktsplan ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön inom kommunen. Planen är visserligen inte bindande men bör ändå vara av intresse för den som avser att inleda undersökningsarbeten då denna bland annat ska innehålla uppgifter om vilka områden som utpekats som riksintresse och därmed kanske inte tillgängliga för en framtida gruvdrift. I proposition 2013/14:159 uttrycks att kommunen kan förhindra undersökningsar-bete på områden där prospektering står i strid med översiktsplanen genom att i samband med ansökan om undersökningstillstånd erinra om innehållet i densamma. Naturligtvis kan en erin-ran om en plans innehåll påverka en enskild prospektör i dennes beslut, men något legalt hin-der för prospektering kan dock aldrig en översiktsplan utgöra.⁸²⁰

816Enligt 1974 års gruvlag var det länsstyrelsen som hade att pröva frågan om avvikelser från, som det då hette, stads- eller byggnadsplan.

817Se 3 § mineralförordningen.

818De sakliga skälen bakom förändringen framgår av prop. 2013/14:159.

819Av 8 kap. 2 st. minerallagen framgår att bergmästaren har rätt att bevilja undersökningstillstånd utan att nå-gon annan sakägare än sökanden haft tillfälle att yttra sig. Bestämmelsen utgör därmed ett undantag från fram-för allt fram-förvaltningslagens regler om myndigheters kommunikationsskyldighet. Bestämmelsen i 8 kap. 2 st. mine-rallagen är också förenlig med lydelsen i 3 § mineralförordningen eftersom det endast är sakägare som exklude-ras enligt minerallagen och det samtidigt av praxis framgår att kommuner inte betraktas som sakägare i under-sökningssammanhang, om de inte samtidigt är fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt. Se till exempel Kammarrättens i Sundsvall dom den 23 februari år 2009 i mål nr.3826-08 och samma domstols dom den 18 maj år 2010 i mål nr. 2405-09-2411-09. Se även Regeringsrättens dom den 29 oktober år 2008 i mål nr. 4608-07.

4.6.4 Enligt kulturmiljölagen

Av 1 kap. 1 § kulturmiljölagen framgår att vi alla ansvarar för att skydda och vårda vår kul-turmiljö.821Innebörden av detta är bland annat att alla som planerar eller utför ett arbete ska se till att skador på kulturmiljön undviks eller begränsas i den utsträckning det är möjligt. Denna skyldighet omfattar således också mineralprospektörer.

Kulturmiljölagen innehåller bestämmelser om bland annat fornminnen, byggnadsminnen, kyrkliga kulturminnen samt skydd mot utförsel av vissa äldre kulturföremål. För verksamhet hänförlig till minerallagen torde det främst vara bestämmelserna i 2 kap. kulturmiljölagen avseende fornminnen som är av betydelse. I 2 kap. 1 § andra stycket definieras begreppet fornlämning genom en uppräkning av ett antal typer av lämningar efter människors verksam-het under forna tider, som tillkommit genom äldre tiders bruk och som är varaktigt övergivna. Redan av paragrafens första stycke framgår att fasta fornlämningar är skyddade i lag vilket innebär att skyddet är generellt och inte förutsätter något särskilt beslut av någon myndighet.

Av 2 kap. 6 och 12 §§ kulturmiljölagen följer att det är förbjudet att utan tillstånd från läns-styrelsen rubba, ta bort, gräva ut, täcka över eller genom bebyggelse, plantering eller på annat sätt ändra eller skada en fornlämning. Det är dock inte bara själva fornminnet som åtnjuter skydd. Av lagens 2 kap. 2 § framgår att skyddet också avser ett område på marken eller på havs- eller sjöbotten som behövs för att bevara fornlämningen och ge den ett tillräckligt ut-rymme med hänsyn till dess art och betydelse. Bestämmelsen syfte är dels att bevara dels att skydda genom att till fornlämningsobjektet knyta en skyddszon. Skyddszonen behöver inte motiveras av misstanke om att det i skyddszonen kan ligga ännu inte upptäckta fornfynd, utan kan vara beslutad av till exempel skäl som har att göra med hur fornlämningen ska kunna upplevas.⁸²²Arbeten som företas inom ett fornlämningsområde behöver således inte nödvän-digtvis medföra skador på själva fornlämningen. Tillstånd ska lämnas endast om fornläm-ningen kan anses medföra ett hinder eller olägenhet som inte står i rimligt förhållande till dess betydelse. För tillstånd krävs enligt motiven att exploateringsintresset väsentligen överstiger bevarandeintresset.⁸²³Departementschefen anför också att endast skäl som, i förhållande till fornlämningens betydelse, kan anses mycket tunga bör föranleda tillstånd.⁸²⁴I ännu ett sam-manhang uttrycker departementschefen att obetydliga arbetsföretag som regel inte ska kunna utgöra grund för tillstånd.825Det samlade intrycket av departementschefens uttalanden tycks innebära ett i grunden restriktivt förhållningssätt till tillstånd för arbetsföretag i fornlämnings-områden. Länsstyrelsens möjlighet enligt 2 kap. 13 § kulturmiljölagen att förena ett givet till-stånd med villkor torde dock i viss mån förbättra möjligheterna att erhålla tilltill-stånd.

Vidare föreskriver kulturmiljölagen att den som avser att genomföra någon form av arbets-företag bör i god tid genom att inhämta upplysningar från länsstyrelsen ta reda på om någon fornlämning kan beröras av företaget.826I förarbetena till lagen talas om en skyldighet att un-dersöka om någon fornlämning kan beröras av arbetsföretaget, vilket antyder ett krav på ak-tivt undersökande innan arbetena får påbörjas.⁸²⁷Tolkningen är dock inte förenlig med lagtex-ten i vilken det endast anges att den som ämnar företa arbetet bör kontakta länsstyrelsen. Re-geln kan därför endast sägas innehålla en rekommendation eller uppmaning. Möjligen skulle

821Begreppet kulturmiljö är ett vitt begrepp som syftar på hela landskapsavsnitt eller en serie av lämningar från olika tider.

822Adlercreutz (2001) s. 63.

823Prop. 1987/88:104 s. 79. Se även SOU 2012:37 s. 93.

824Prop.1987/88:104 s. 39.

825Prop. 1987/88:104 s. 40.

826Se 2 kap. 10 § kulturmiljölagen.

underlåtenhet att kontakta länsstyrelsen kunna uppfattas som oaktsamt beteende och föranleda straffansvar enligt 2 kap. 21 § första stycket andra punkten kulturmiljölagen om en av länssty-relsen känd fornlämning skadas vid arbetet. Det föreligger vidare inte heller någon skyldighet att på något annat sätt aktivt efterforska eventuella upptäckta eller ännu icke upptäckta forn-lämningar innan arbetet påbörjas. Om en fornlämning däremot påträffas efter att arbetet på-börjats föreligger enligt 2 kap. 10 § andra stycket kulturmiljölagen en skyldighet att omedel-bart avbryta och kontakta länsstyrelsen. I sammanhanget måste dock erinras om att länsstyrel-sen alltid ska beredas tillfälle att yttra sig över alla ansökningar gällande undersökningstill-stånd. Härigenom ges länsstyrelserna möjlighet att redan i ett tidigt skede för prospektören påtala att det planerade arbetet till exempel kommer att ske i anslutning till en fornlämning eller inom andra skyddade miljöer.

Det anförda ger anledning till ett antal reflektioner angående kulturmiljölagens inverkan på möjligheten att genomföra undersökningsarbeten. Till att börja med kan konstateras att många av de idag allmänt förekommande undersökningsmetoderna torde kunna användas inom ett fornlämningsområde utan att fornlämningen ändras eller skadas och därmed krävs inte heller tillstånd för sådana arbeten.

I de fall tillstånd krävs kan undersökningsarbeten ur ett samhällsperspektiv å ena sidan i de allra flesta fall definieras som obetydliga i bemärkelsen inte betydelsefulla då den absoluta huvuddelen av alla undersökningsarbeten inte leder till att någon ny gruvverksamhet etable-ras.828Inte heller torde den enskilda undersökningsinsatsen typiskt sett kunna anses väsentligt

överstiga bevarandeintresset då den sannolika utgången av undersökningen är att den inte

leder till någon gruvetablering. Å andra sidan är det av stor betydelse att inledande undersök-ningsarbeten får företas eftersom en senare gruvverksamhet många gånger förutsätter att dessa arbeten är gjorda och dessutom anges gruvverksamhet av lagstiftaren vara ett angeläget all-mänt intresse.829 I många fall kanske det också är möjligt att hitta en alternativ plats för undersökningsinsatsen, vilket också är en parameter länsstyrelsen lägger stor vikt vid i till-ståndbedömningen.⁸³⁰

Sammantaget tycks lagstiftningen redan i grunden innebära en restriktiv inställning till till-stånd för arbetsföretag inom fornlämningsområden. Visserligen kan en fornlämnings bety-delse i ett enskilt fall vara liten och därför inte utgöra hinder i just detta fall, men i beaktande av gjorda motivuttalanden torde undersökningsarbeten i allmänhet inte väga särskilt tungt i vågskålen för tillstånd. Eventuellt är möjligheterna för tillstånd större i de fall undersöknings-arbetet visserligen berör fornlämningsområdet men inte själva fornlämningsobjektet.

I detta sammanhang måste också erinras om förbudet i 18 § kulturmiljölagen mot använ-dande av metallsökare. Som där anges är förbudet generellt, men tillstånd kan under vissa förutsättningar utverkas. Regleringen, som har diskuterats utförligt under avsnittet rörande de rättsliga förutsättningarna för påbörjande av eftersökning, äger också aktualitet i undersök-ningssammanhang då användande av metallsökare även i detta skede av processen är vanligt förekommande. Tillstånd att använda metallsökare kan därför i vissa särskilda fall betecknas som en nödvändig förutsättning för rätten att påbörja undersökningsarbeten.

828Sättet att resonera avviker alltså från vad som är brukligt när det gäller förutsättningar för tillstånd till verk-samheter med skadlig inverkan på miljön. Vanligen är förutsättningarna för erhållande av tillstånd större ju obe-tydligare den miljöstörande verksamheten kan anses vara, men alltså inte ur detta perspektiv.

829I prop. 2004/05:40 s. 30-31 anges att det är ett starkt samhällsintresse – dvs. angeläget allmänt intresse – att mineral kan tas tillvara och brytas.