Sedan 1980-talet har sättet att styra hela den offentliga, däribland den statliga, verksamheten i Sverige förändrats.200 Det paraplybegrepp som brukar användas för att karaktärisera dessa förändringar är New Public Management (NPM). Begreppet är dock allt utom entydigt och det finns stora skillnader i vad som läggs i det, bland annat beroende på nationell reformtradition, men också på grund av skillnader i verksamheten mellan olika delar av den offentliga sektorn.201 Hood har sammanfattat de typiska dragen för tankarna bakom NPM med hjälp av sju olika komponenter:202
196 Benner (2001) s 190.
197 Prop. 1998/99:94 Vissa forskningsfrågor.
198 Benner (2001) s 199.
199 Benner (2001) s 199.
200 Se exempel Ann Fritzell (1998) Hur styrs den svenska högskolan? Varför ser styrsystemet ut som det gör?
Högskoleverkets skriftserie 1998:4, Modell & Grönlund (2006) samt Sundström (2003).
201 Modell & Grönlund (2006) s 11 samt Roland Almqvist (2006) New Public Management – om konkurrensutsättning,
kontrakt och kontroll. Malmö: Liber, s 29.
202 Christopher Hood (1995) ”The ‘New Public Management’ in the 1980s: Variations on a theme” i Accounting,
• Införandet av ett decentraliserat resultat- eller kostnadsansvar som delar upp sammanhållna förvaltningar i mindre organisationsliknande enheter • Interna marknader, där enheter köper och säljer sina tjänster till andra
enheter eller beställare
• Kostnadsmedvetenhet, som innebär en ständig rationalisering av drift och organisation för att göra verksamheten mer kostnadseffektiv
• En bred tillämpning av metoder och modeller hämtade från privata företag till modeller för styrning av hela verksamheten
• En ökad formell handlingsfrihet och tydligare ansvar för chefer på olika nivåer
• En bedömning av effektivitet i förhållande till explicita mätbara mål • En fokus på ”kunder” och resultat
Tankarna bakom NPM är, liksom flera andra styrformer som tillämpas inom offentlig sektor, hämtade från det privata näringslivet och bygger på att det genom marknadsanpassning går att göra den offentliga verksamheten mer kostnadseffektiv.203 Införandet av NPM-reformer har inte enbart varit koncentrerat till den kommunala förvaltningen, utan berör i stort utsträckning även statsförvaltningen, dit akademin hör. Införandet av nya styrtekniker innebär en övergång från regelstyrning till mål- och resultatstyrning. Mer övergripande medförde införandet av NPM inom den svenska förvaltningen en övergång från styrning via centraliserade budgeterings- och planeringsprocesser till ökad fokus på effektivitetsmätning, utvärdering och uppföljning, ökade inslag av avreglering, decentralisering av beslutsfattande och införandet av olika marknads-mekanismer.204 Tankarna bygger också på ett isärhållande av politikernas och tjänstemännens verksamheter, så att politikerna formulerar mål och riktlinjer, medan tjänstemännen själva bestämmer hur dessa ska mål ska uppnås.205 Målen ska dessutom vara tydliga och kunna brytas ner i olika delmål. Myndigheterna, i sin tur, återrapporterar kontinuerligt tillbaka till staten och resultaten ligger sedan till grund för nästa resursfördelning. Syftet med detta var att skapa en ökad uppmärksamhet på ekonomin i form av ett ökat intresse för intäkter samt en
203 Almqvist (2006) s 10.
204 Modell & Grönlund (2006) s 11.
ökad medvetenhet om enheters kostnader.206 I denna process har regleringsbrev och årsredovisningar utvecklats till att bli statens viktigaste styrdokument.207 Genom regleringsbreven beställer regeringen årligen en verksamhet samt resultatinformation, och myndigheterna svarar i sin tur på dessa beställningar i de nya årsredovisningarna.
Som en del av den offentliga förvaltningen har också akademin kommit att påverkas av förändringarna av styrsystemet.208 När staten drog upp riktlinjer för ett nytt planerings- och styrsystem för högskolans verksamhet, baserades detta på de generella principer om mål- och resultatstyrning som riksdagen hade lagt fast för samtliga statliga verksamheterna våren 1988.209 I samband med 1993 års universitets- och högskolereform ändrades styrsystemet ytterligare. Universitet och högskolor skulle få större frihet och autonomi i förhållande till statsmakten. Lärosätena skulle i större utsträckning själva kunna påverka den interna organisationen. Resurser skulle frigöras från administration till forskning och utbildning, samtidigt som högskolans förutsättningar att bidra till förbättrad konkurrenskraft och större ekonomisk tillväxt skulle förbättras.210 Studenternas valfrihet skulle samtidigt öka och kvaliteten skulle förbättras inom grund-utbildningen. Samtidigt fick universiteten och högskolorna större möjlighet att bestämma över det lokala utbildningsutbudet. På så sätt skulle de i högre grad konkurrera om studenterna. Samtidigt som den lokala autonomin skulle öka utökade statsmakten sin egen makt genom andra typer av styrtekniker som exempelvis utvärdering och kontroll av resultat och prestationer.211
En av de huvudsakliga utgångspunkterna för det förändringsarbete som inleddes i början av 1990-talet var att de resurser som tilldelades högskolesektorn av statsmakten skulle användas mer effektivt.212 För att uppnå detta decentrali-serades flera beslut, som tidigare legat hos statsmakten, till lärosätena själva. Decentraliseringen skedde inte bara ner till universitetsledningen utan även vidare ner till fakultets- och institutionsnivå. Samtidigt infördes olika typer av
206 Björn Brorström (1995) Styrningens villkor och effekter i professionella organisationer. En studie av nya styrformer inom
sjukvården. Lund: Studentlitteratur, s 9.
207 Sundström (2003) s 271ff.
208 Se exempelvis Marianne Bauer et al. (1999) Transforming Universities. Changing Patterns of Governance, Structure and
Learning in Swedish Higher Education. London: Jessica Kingsley Publishers.
209 Prop. 1987/88:150 Kompletteringspropositionen 1988 samt Prop. 1988/89:65 Om formerna för högskolepolitiken.
210 Fritzell (1998) s 21.
211 Haake (2004) s 12.
incitament för att resurserna skulle användas på ett effektivare sätt. Exempelvis blev resursfördelningen mer prestationsbaserad genom att fördelningen på grundutbildningsnivå knöts till hur många studenter som examinerades, istället för att som tidigare baseras på det planerade antalet studenter.213 Den nya resurs-fördelningsmodellen syftade till att få lärosätena att anpassa sitt utbildningsutbud efter studenternas efterfrågan och på så sätt skapa ett mer marknadsliknande förhållande inom akademin.214 Den nya finansieringslogiken kom att belöna en snabb genomströmning av studenter. Samtidigt lyftes farhågor fram gällande hur det prestationsbaserade systemet skulle komma att påverka kvaliteten i grundutbildningen.215
I och med en proposition från regeringen 1999 utvecklades Högskoleverkets uppgift med att granska och utvärdera högskolesektorns kvalitetsarbete, både på grund- och forskarutbildningsnivå.216 Regeringen menade att det dåvarande systemet för att garantera och utveckla kvaliteten i högskolan var otillräckligt, och att kvalitetsarbetet behövde förnyas, fördjupas och intensifieras på alla nivåer och utifrån alla perspektiv för att kunna möta nya krav. Samhället var i behov av en granskning av utbildningskvaliteten för att kunna avgöra om resursinsatserna svarade mot goda resultat, menade man. Högskoleverket tilldelades uppgiften att under den kommande sexårsperioden genomföra ämnes- och programutvärderingar av alla utbildningar, inklusive forskarutbildningen, samt att pröva lärosätenas examenstillstånd. Skälet till myndighetens utvecklade uppgift var att den högre utbildningens omfattning och kvalitet ansågs vara en av de viktigaste faktorerna för utvecklingen av bland annat sysselsättning och tillväxt, men också för att fördjupa vår demokrati.217 Samtidigt framhölls att det var viktigt att svensk högskoleutbildning skulle kunna bedömas och jämföras internationellt.218
I slutet av 1990-talet förändrades även universitetens ledningsstrukturer. Från och med den 1 januari 1998 utser regeringen universitetsstyrelsernas ordförande
213 Sven Modell (2006) ”Institutionella motsättningar och effektivitet i högskolan” i Modell & Grönlund
Effektivitet och styrning i statliga myndigheter. Malmö: Liber, s 69.
214 Modell (2006) s 69.
215 Se exempelvis Riksdagens revisorer (2000) Resursanvändningen inom högskolans grundutbildning. Stockholm:
Riksdagens revisorer, Rapport 2000/01:4.
216 Prop. 1999/2000:28 Studentinflytande och kvalitetsutveckling i högskolan.
217 Prop. 1999/2000:28 s 6.
samt flera av dess ledamöter. Ordföranden ska dessutom vara en person som har sitt dagliga arbete utanför lärosätet. Rektor, som också utses av regeringen men på förslag från styrelsen, sitter med i styrelsen men innehar inte längre ordförandeposten, utan fungerar idag snarare som universitetets verkställande direktör. Regeringen införde därmed en mer ”professionell” ledning av universiteten bestående av fler representanter hämtade från både politik och näringsliv, vilket syftade till att öka universitetens förmåga att göra prioriteringar och förstärka samspelet med det omgivande samhället.219 Både lärare och studenter har fortsatt rätt att utse vissa egna representanter i styrelsen. Detta innebär att sammansättningen av universitetets högsta ledande organ har förändrats från att ha dominerats av anställda vid universitetet till att inkludera allt fler personer utanför akademin.220 Återigen är det lätt att göra kopplingar mellan de politiskt initierade förändringarna och framförallt Etzkowitz diskussioner kring triple helix-modellen. Personer utanför akademin tas in i universitetens styrelse vilket i högre grad knyter samman akademi, politik och näringsliv.