Europeiska unionen (EU) är i grund och botten en modell för att bevara freden i Europa som dess medlemsstater har enats om. Samarbetet är uttryck för ett slags ”funktionell federalism”, vilket innebär att slutmålet, ett välmående Europa i fred ska förverkligas i etapper där ekonomisk integration utgör utgångspunkten. 106 På så sätt skapas solidaritet och gemenskap mellan Europas folk, vilket bildar grunden för en politisk union med ett fördjupat inre samarbete och enhet utåt. En målsättning är att i ett sådant Europa ska krig mellan medlemsstaterna te sig som otänkbart.107 Det går alltså inte att jämföra EU:s framväxt med det romerska imperiets uppbyggnad, vilket grundades på krig och erövringar. En likhet finns emellertid som nämnts i insikten att rätten och dess utveckling är av central betydelse i integrationsprocessen. För att nuvarande EU-samarbetet inte ska sönderfalla har från första början krävts ett väl fungerande rättssystem, som garanterar en likformig tillämpning av unionsrätten i alla medlemsstater.108 I denna mening kan EU-rätten betraktas som dagens ius commune. Som kommer att visas närmare i kapitel 3 inspirerades EU-domstolen, när den utvecklade de tolkningstraditioner som används än idag, av den allmänna folkrätten. Den har utvecklat en tämligen fri och ändamålsorienterad tolkningsstil och sätter bestämmelsernas syfte och plats i det större systemet i förgrunden. Man brukar säga att bestämmelserna ska tolkas mot bakgrund av deras effet utile, dvs. enligt den tolkning som är mest gynnsam eller ändamålsenlig för EU-rättens utveckling.109
106 Fritz M., Hettne J. och Rundegren H., När tar EU-rätten över – EG:s rätten och dess inverkan på den svenska rättsordningen, Industrilitteratur 2001, s. 11.
107 Ibid.
108 Ibid. Se även Pernice I., “The Autonomy of the EU Legal Order – Fifty Years After Van Gend”, i 50ème Anniversaire de l’arrêt/50th anniversary of the judgment in Van Gend en Loos, 1963-2013, Office des publications de l’Union européenne 2013, s. 55-80 (tillgänglig via http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_95693).
109 Se Orman R., L’utilisation particulière de la méthode d’interprétation des traités selon leur
“effet utile” par la Cour de Justice des Communautés Européennes, RTDE 1976, pp. 635-647.
EU-rätten skiljer sig dock från folkrätten i allmänhet. Den brukar betraktas som internationell rätt av eget slag, sui generis. Det unika med EU-rätten är framför allt att de upprättade institutionerna har tilldelats lagstiftande och dömande befogenheter på samma sätt som sker inom suveräna stater. De beslutar sålunda på områden där detta annars ankommer på nationella beslutsfattande organ.110
Centralt för EU-rätten är vidare att den ska tolkas och tillämpas enhetligt i alla medlemsländer och att den grundar rättigheter och skyldigheter inte bara för stater utan också för deras medborgare.111
Att EU-rätten grundar rättigheter brukar knytas till doktrinen om direkt effekt som först fastställdes i mål Van Gend & Loos.112 Med detta menas i korthet att unionsrätten själv avgör vilka verkningar den har i medlemsstaternas rättssystem. Till följd av att vissa bestämmelser i EU:s grundfördrag tillerkändes direkt effekt fick nationella domstolar ett särskilt ansvar för EU-rättens korrekta tillämpning. Detta ledde till ökat skydd för enskildas rättigheter inom hela EU. Denna rättsutveckling innebar också att enskilda (och deras juridiska ombud) fick ett nytt rättsmedel inom ramen för nationell rätt som de kunde utnyttja när EU-rättsliga bestämmelser och principer inverkar på utgången.113 Doktrinen om direkt effekt kom alltså att uppfattas som en form av rättighetsskydd till förmån för enskilda, även om det var uppenbart att den även främjade EU-rättens utveckling i stort och dess övergripande krav på enhetlighet och verkan.114 I mål 6/64 Costa mot ENEL klargjorde dessutom EU-domstolen att EU-rätten har företräde framför nationell rätt. Domstolens slutsats var kortfattat att medlemsstaterna – deras domstolar och myndigheter – inte kan tillämpa en ensidigt beslutad nationell bestämmelse som strider mot en rättsordning som de gemensamt har kommit överens om.115 Läran om direkt effekt och principen om unionsrättens företräde
110 Målen C-26/62, Van Gend en Loos mot Administratie der Belastingen, s. 165-168, C-6/64, Costa mot E.N.E.L., s. 1158 samt yttrande 1/09, p. 65 och yttrande 2/13, p. 175-176. Se också Pescatore P., International Law and Community Law – A Comparative Analyse, CML Rev 1970, s. 167-183 och Lenaerts K., The Autonomy of European Union Law, AISDUE 2019, s. 1-11.
111 Fritz, Hettne och Rundegren, a.a., s. 14.
112 Se mål C-26/62, Van Gend en Loos mot Administratie der Belastingen.
113 Se Bergström C-F. och Hettne, J., Introduktion till EU-rätten, Studentlitteratur 2014, s. 399.
114 Ibid.
115 Se också målen C-409/06, Winner Wetten och C-416/10, Križan m.fl.,angående bestämmelser som har konstitutionell karaktär.
innebär sammantaget att medlemsstaten är skyldig att garantera EU-rättens effektiva genomslag på nationell nivå.116
EU-rätten är alltså inte bara en egen rättsordning. Den är integrerad i medlemsstaternas nationella rätt på ett annat sätt än folkrätt i allmänhet. Detta innebär att tolkningsprinciper som härleds från folkrätten inom EU-rätten omvandlas till tolkningsprinciper som i stor utsträckning har direkt bäring på rättstillämpningen i medlemsstaterna. Betydelsen av detta har ökat successivt när allt fler rättsområden har förts in i EU-samarbetet. Den nationella rätten ska inom EU-rättens tillämpningsområde tolkas mot bakgrund av EU-rätten, vilket innefattar EU-domstolens rättspraxis, EU:s allmänna rättsprinciper och i förekommande fall även sådana internationella avtal som EU ingått. Om nationella bestämmelser befinner sig inom EU-rättens tillämpningsområde ska de alltså tolkas EU-konformt.117
Denna princip om EU-konform tolkning har haft särskilt stor betydelse i att ge effekt åt direktivbestämmelser som införlivats på ett bristfälligt sätt med den nationella rätten och anses vara en följd av EUF-fördragets systematik.118 Direktiv kan till skillnad från förordningar, fördragen och allmänna rättsprinciper, inte ha direkt effekt mellan enskilda, eller överhuvudtaget göras gällande till nackdel för en enskild, s.k. horisontell direkt effekt.119 Direktivbestämmelser kan i sig själva, om de är klara, tydliga och ovillkorliga, endast ge direkta rättsverkningar till förmån för enskilda och till nackdel för staten (s.k. vertikal direkt effekt).120 Av denna anledning får det stor betydelse vilka möjligheter det finns att tolka nationella bestämmelser som återspeglar direktivinnehållet till ett konformt resultat, eftersom det innebär att EU-rätten fullt ut kan få genomslag på nationell nivå. En nationell domstol ska därför vid tolkning av den nationella rätten, oavsett om det rör sig om bestämmelser som antagits före eller efter ett direktiv, i den utsträckning det är möjligt göra en tolkning mot bakgrund av direktivets ordalydelse och syfte så
116 Ibid., s. 403.
117 Jfr Rosas A. & Armati L., EU Constitutional Law, Hart 2018, avsnitt 6:III.
118 EU-domstolen har uttalat att kravet på en direktivkonform tolkning av nationell rätt följer av fördragets systematik, eftersom det medger att de nationella domstolarna inom ramen för sin behörighet säkerställer att unionsrätten ges full verkan när de avgör tvister som anhängiggjorts vid dem (se de förenade målen C‑103/18 och C‑429/18, Comunidad de Madrid, p. 122 och C-212/04, Adelener m.fl., p. 109).
119 Jfr med målen C-152/84, Marshall mot Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority och C-91/92, Faccini Dori mot Recreb.
120 Se målen C-8/81, Becker och C-103/88, Fratelli Costanzo mot Comune di Milano.
att det resultat som avses i direktivet uppnås. 121 I de förenade målen Pfeiffer m.fl. klargjorde EU-domstolen att även om den nationella domstolen i första hand ska tolka bestämmelser i nationell rätt som antagits för att införliva ett direktiv, inte är begränsad till tolkningen av dessa bestämmelser, utan ska beakta hela den nationella rätten för att bedöma i vilken mån den kan tillämpas utan att det leder till ett resultat som strider mot det som eftersträvas genom direktivet.122
Den nationella domstolen är dock inte skyldig att gå så långt så att den tolkar nationell rätt contra legem.123 Om skillnaden mellan en direktivbestämmelse och den nationella rätten är för stor, framför allt på grund av klara motstridigheter i respektive rättsordnings lydelse, gör sig rättssäkerhetsskäl så starkt gällande att en direktivkonform tolkning inte kan tillåtas.124 EU-domstolen har också uttalat att en direktivkonform tolkning inte får medföra att den nationella domstolen ålägger enskilda en ny ”skyldighet” eller, på grundval av ett direktiv och i avsaknad av en lag för dess genomförande, fastställer eller skärper ett straffrättsligt ansvar för personer som handlar i strid med direktivets bestämmelser.125 Om det handlar om andra EU-rättsliga regler än direktivbestämmelser, t.ex. förordningar, fördragsbestämmelser och allmänna rättsprinciper kan dock unionsrättens direkta effekt och företräde innebära att den oförenliga nationella bestämmelsen måste sättas åt sidan även i fall då enskilda åläggs nya skyldigheter eller ett straffrättsligt ansvar.126 Skillnaden i verkningar av ett direktiv och en allmän rättsprincip tas närmare upp i kapitel 2 och specifik när det gäller den allmänna principen om rättsmissbruk och EU-rättsliga direktiv med likartat innehåll, i kapitel 5.
121 Se t.ex. målen 14/83, Von Colson och Kamann mot Land Nordrhein-Westfalen, C-106/89, Marleasing mot Comercial Internacional de Alimentación, C-334/92, Wagner Miret mot Fondo de garantía salarial och de förenade målen C-240/98 – C-244/98, Océano Grupo Editorial och Salvat Editores.
122 Se de förenade målen C-397/01–C-403/01, Bernhard Pfeiffer m.fl. mot Deutsches Rotes Kreuz, Kreisverband Waldshut eV.
123 Se mål C-268/06, Impact, p. 100, och mål C-176/12, Association de médiation sociale, p.
39. Jfr Prechal S., Directives in EC Law, Oxford University Press 2004, s. 193 ff.
124 Se mål C-80/86 Kolpinghuis Nijmegen, p. 13 där EU-domstolen påpekade att skyldighet att göra en direktivkonform tolkning begränsas av de allmänna rättsprinciper som utgör del av gemenskapsrätten och särskilt av principerna om rättssäkerhet och icke-retroaktivitet.
125 Se mål C-80/86, Kolpinghuis Nijmegen, p. 13-14 och mål C-168/95, Arcaro, p.42.
126 Se Hettne, J., ”Processuell autonomi eller harmoni? Om EU-rättens påverkan på den svenska civilprocessrätten” i Tvistlösning inom affärsrätten – En antologi, Norstedts juridik 2020, s. 247-272, s. 256.
Det bör också påpekas att förbudet mot tolkning contra legem inte är samma sak som att nationella domstolar och andra rättstillämpande myndigheter upplever att en EU-konform tolkning skulle framstå som främmande i den nationella domstolens perspektiv. Det förutsätts t.ex. att alla tolkningsmetoder som är tillåtna enligt nationell rätt utnyttjas även om de normalt inte används i det nationella sammanhang som det är fråga om.127
Slutligen ska sägas att EU-rätten endast i begränsad utsträckning innehåller processuella regler som anger hur de materiella EU-reglerna ska hanteras i det nationella rättssystemet. När det saknas specifika EU-regler talar man därför om den nationella processuella autonomin, vilket syftar på att ett anspråk enligt EU-rätten ska hanteras enligt nationella processregler. Vissa minimikrav gäller dock. EU-domstolen har fastställt att medlemsstaternas processuella regler varken får vara mindre förmånliga än de som avser liknande situationer enligt nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller göra utövandet av de rättigheter som följer av unionsrätten i praktiken omöjligt eller orimligt svårt (effektivitetsprincipen).128 Betydelsen av dessa krav kommer jag in på under min diskussion om den svenska skatteflyktslagen uppfyller de krav som följer av EU-rätten i kapitel 6.
Centralt för EU-rättens funktion är alltså att den tolkas enhetligt, vilket är en stor rättslig utmaning med tanke på att den tillämpas i så många länder och rättskulturer. Om EU-rättsliga ställningstaganden erfordras för att kunna döma i ett mål kan, av denna anledning, en nationell domstol begära förhandsavgörande från EU-domstolen om hur EU-rätten ska tolkas (artikel 267 FEUF). Den domstol som utgör sista instans har t.o.m. en skyldighet att begära förhandsavgörande om det inte är uppenbart hur de aktuella EU-rättsliga bestämmelserna ska tolkas.129
EU-domstolens tolkning av unionsrätten är bindande inte endast för den domstol som begär ett förhandsavgörande utan för alla domstolarna i
127 Ibid., s. 256-257 och jfr de förenade målen C-397/01 – C-403/01, Bernhard Pfeiffer m.fl.
mot Deutsches Rotes Kreuz, Kreisverband Waldshut eV, p. 115-116 och mål C‑441/14, DI, p. 31.
128 Mål C-45/76, Comet BV mot Produktschap voor Siergewassen. För senare mål se t.ex.
C‑222/05 – C‑225/05, Van der Weerd m.fl., p. 28 och där angiven rättspraxis, och mål C‑161/15, Bensada Benallal, p. 24 och där angiven rättspraxis. Se, för en ingående studie i ett svenskt perspektiv, Wallerman, A., Om fakultativa regler – En studie av svensk och unionsrättslig reglering av skönsmässigt beslutsfattande i processrättsliga frågor, Iustus 2015.
129 Mål C-283/81, CILFIT mot Ministero della Sanit.
medlemsstaterna. Tolkningen har alltså effekt erga omnes, långt utanför det enskilda fallet.130 Det finns två anledningar till detta förhållande. För det första utgör EU-domstolens dom en förklaring eller förtydligande av en rättsregel, vilket innebär att den inte skapar någon ny rätt utan preciserar en befintlig del av unionsrätten. Tolkningens bindande verkan sammanfaller då med att bestämmelserna själva har en bindande verkan som alla domstolar måste respektera. För det andra är syftet med systemet med förhandsavgörande att unionsrätten ska tillämpas enhetligt i hela unionen. Detta syfte skulle inte uppnås om domstolens tolkning endast skulle gälla i det mål där saken prövades.
EU-domstolen är väl medveten om att den i ett mål om förhandsavgörande, och till viss del även i andra typer av mål, tillhandahåller ett besked till alla nationella domstolar om hur den unionsrättsliga frågan som gav upphov till tolkningen ska besvaras.131 EU-domstolens tolkning fastställer också det innehåll som bestämmelsen har haft sedan den trädde i kraft (”ex tunc”).132 På detta sätt kan domstolens tolkning av unionsrätten användas inte bara av den domstol som begärde förhandsavgörandet, utan av alla nationella domstolar, när de ska bedöma nationella åtgärder i förhållande till unionsrätten och tolka unionsrätten.
I mål CILFIT mot Ministero della Sanit133 klarlade EU-domstolen att nationella domstolar inte kan förlita sig på en bokstavstrogen tolkning vid tolkning av bestämmelser som härrör från EU-rätten, utan istället har en skyldighet att anamma tolkningstraditioner som har utvecklats av EU-domstolen; framför allt jämförelse av språkversioner samt systematisk och teleologisk tolkning.134 Den klarlade också att nationella domstolar bör begära tolkningshjälp vid minsta
130 Lenaerts K., The Rule of Law and the Coherence of the Judicial System of the European Union, CML Rev. 2007, s. 1642.
131 Jfr de förenade målen C-76, 86-89, & 149/87, Seguela mot Administration des impôts, p.
11-14, där EU-domstolen avstod från att svara då den redan svarat till en annan nationell domstol i ett annat mål.
132 Lenaerts K., The Rule of Law and the Coherence of the Judicial System of the European Union, a.a., s. 1642. Se t.ex. C-292/04, Meilicke m.fl., p. 37, och C-110/15, Nokia Italia m.fl., p. 59. När det gäller principen om rättsmissbruk, se mål C-251/16, Cussens m.fl., p.
42.
133 C-283/81.
134 Ang. betydelsen av språkversioner, se särskilt Derlén M., ”Multilingualism and the Dynamic Interpretation of European Union Law” (kap. 28) i Evolutionary Interpretation and International Law, Hart 2019.
tvekan om en EU-rättslig bestämmelses tolkning, för att säkerställa unionsrättens enhetliga tolkning i alla medlemsstater.
Nationella domstolar förväntas alltså, vid en tolkning av en bestämmelse som härrör från EU-rätten, förutom att jämföra olika språkversioner, tolka bestämmelserna mot bakgrund av samma sammanhang som EU-domstolen, dvs. i synnerhet primärrätten, rättighetsstadgan och EU:s allmänna principer.
De förväntas också beakta EU-rättens mer långsiktiga ändamål och t.o.m.
integrationsföresatsen i fördraget: en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken (nuvarande artikel 1 FEU).
Den tidigare irländske domaren vid EU-domstolen Fenelly har uttryckt denna utmaning som:
”… a readiness to set sail from the secure anchorage and protected haven of
‘plain words’ and to explore the wider seas of purpose and context.”135
Det säger sig självt att en sådan utmaning förutsätter att vägledningen i form av rättspraxis från EU-domstolen övervägs noga och att tolkningshjälp inhämtas vid behov. I annat fall kan det aldrig bli tal om en enhetlig unionsrättslig tillämpning i EU:s medlemsstater.