Inledning: socialnämndens ansvar

Socialtjänstlagen ger varje kommun det yttersta ansvaret för att de män-niskor som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behö-ver (2:1 SoL).⁷²⁴ En grundläggande bestämmelse i SoL, för att tillgodose människors behov, är den allmänna biståndsbestämmelsen: Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har enligt 4:1 SoL rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå och biståndet ska utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv.

Socialtjänstens insatser för barn och unga avses ska inkluderas i begreppet

”livsföring i övrigt”.⁷²⁵ Med begreppet avses alla de olika behov som den

721. Regeringsrådet Petrén i Lagrådets protokoll den 27 februari 1979, bilaga 5 i prop.

1979/80:1, del B; se även citatet i inledningen till den delavslutande analysen 4.4.2 nedan.

722. SOU 1986:20 s. 61.

723. Socialstyrelsen (2006b) s. 14.

724. Om den enskilde är bosatt i en annan kommun än vistelsekommunen, ansvarar dock bosättningskommunen för det stöd och den hjälp som den enskilde behöver. Se vidare 2 a kap.

SoL.

725. Begreppet har funnits med allt sedan 1980 års socialtjänstlag trädde ikraft, och dis-kuterades bl.a. i propositionen till 1980 års SoL med avseende på dess otydlighet i förhållande till barns behov. I SOU 2009:68 föreslogs att barns och ungas rätt till bistånd regleras i en särskild bestämmelse, mot bakgrund av att formuleringarna ”skälig levnadsnivå” och ”leva

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 146

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 146 08/04/13 7:32 PM08/04/13 7:32 PM

Socialtjänstens insatser för våldsutsatta barn 147 enskilde kan ha för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå och som inte omfattas av försörjningsstödet.⁷²⁶

Lagstiftningen ger, både utifrån detta och kravet på kommunal själv-styrelse, kommunerna relativt fria händer i utformningen av socialtjänsten och olika insatser. Målen för socialnämndens omsorger om barn och unga uttrycks i 5:1 SoL, med nio strecksatser. Socialnämnden ska

1. verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhål-landen,

2. i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveck-ling och en gynnsam fysisk och social utveckpersonlighetsutveck-ling hos barn och ungdom, 3. bedriva uppsökande verksamhet och annat förebyggande arbete för att

förhindra att barn och ungdom far illa,

4. aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och ungdom av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel eller beroen-deframkallande medel samt dopningsmedel,

5. tillsammans med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs, uppmärksamma och verka för att barn och ungdom inte vistas i miljöer som är skadliga för dem,

6. med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling,

7. i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riske-rar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet,

8. i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad, boende, umgänge eller adoption har avgjorts, och

9. i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört.

I relation till barn som utsätts för föräldrars våld och övergrepp är, vid sidan av den första strecksatsen – det allmänna målet att barn ska växa upp under goda och trygga förhållanden – den tredje strecksatsen, införd i januari 2013, av särskilt intresse.⁷²⁷ Bakgrunden till införandet av skriv-ningen att socialnämnden ska bedriva uppsökande verksamhet och annat förebyggande arbete för att förhindra att barn och ungdom far illa, var att det i SoL saknades uttryckliga bestämmelser med sikte på att säkerställa ett förebyggande arbete på det området. Endast ett område var tydligt utpekat:

det alkohol- och drogförebyggande arbetet. I propositionen anges inte hur

ett självständigt liv” upplevs inadekvata när de tillämpas på barn som far illa eller riskerar att vara illa. SOU 2009:68 s. 346 f.

726. Prop. 2000/01:80 s. 92.

727. Se prop. 2012/13:10.

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 147

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 147 08/04/13 7:32 PM08/04/13 7:32 PM

148 Ingripande på socialrättslig grund

den uppsökande verksamheten förväntas gå till, men den anses hänga nära samman med uppgiften att bedriva förebyggande arbete. Vikten betonas av att socialtjänsten så tidigt som möjligt får kännedom om barn och ungdo-mar som kan behöva individuellt anpassat stöd, för att tidigt kunna sätta in åtgärder. I sammanhanget anses det också handla om att socialtjänsten synliggör den verksamhet man bedriver för barn och unga, mot bakgrund av de resultat från Barnombudsmannens studie som sagt att socialtjänsten ofta framstår som frånvarande och osynlig för barnen.⁷²⁸

Vidare är den sjunde strecksatsen av centralt intresse: Att barn och ung-dom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver. Vilka situationer och omständigheter som kan innebära att barnet riskerar att utvecklas ogynnsamt är inte definierat, men betydelsen av att det finns en samsyn om vilka förhållanden som innebär att barn far illa (eller riskerar att fara illa) har uppmärksammats i anslutning till detta.⁷²⁹ Av den sjunde strecksatsen framgår vidare att nämnden, om barnets bästa motiverar det, ska sörja för att barnet får vård och fostran utanför det egna hemmet. Insatsen konkretiseras i 6:1 SoL, där det framgår att socialnämn-den ska sörja för att socialnämn-den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende.⁷³⁰

Insatserna kontaktperson och kontaktfamilj är reglerade i 3:6 b SoL, och avser en person eller familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans eller hennes närmaste i personliga angelägenheter.⁷³¹ Kontaktperso-nen eller kontaktfamiljen avser kunna bidra med avlastning, råd eller stöd.

Avseende kontaktfamilj görs ibland en uppdelning mellan stödfamilj, som avser att stödja föräldrarna, och avlastningsfamilj, med uppgift att ta hand om barnet några gånger per månad.⁷³²

Ifråga om övriga insatser och åtgärder som kan erbjudas till barnets skydd eller stöd, anges sedan januari 2013 i 3:6 a 1 st. SoL att socialnämn-den ansvarar för att det finns tillgång till öppna insatser för att kunna möta barns, ungdomars och vårdnadshavares olika behov. Bestämmelsen avser att tydliggöra att det ska finnas andra öppna insatser än kontaktperson och kontaktfamilj, men hade inte i syfte att ställa förändrade eller högre krav på kommunerna generellt sett.⁷³³ Det anges dock i förarbetena att kommu-nen inte måste bedriva öppna insatser i egen regi, utan insatser kan också tillhandahållas genom exempelvis köpta tjänster, organisationer och andra myndigheter.⁷³⁴

728. Prop. 2012/13:10 s. 96.

729. Se särskilt SOU 2001:72 s. 115 ff. och prop. 2002/03:53 s. 46 ff.

730. Se även 11 § LVU.

731. När kontaktperson eller kontaktfamilj har beviljats ett barn ska socialnämnden kon-tinuerligt följa hur insatsen genomförs, 3:6 c SoL.

732. Se t.ex. Lundström (2004) s. 28.

733. Prop. 2012/13:10 s. 127.

734. Prop. 2012/13:10 s. 127.

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 148

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 148 08/04/13 7:32 PM08/04/13 7:32 PM

Socialtjänstens insatser för våldsutsatta barn 149 Av 3:1 SoL kan vidare utläsas att socialtjänsten kan erbjuda sociala tjänster också utan biståndsprövning eller beslut; till socialnämndens upp-gifter hör att svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. I 3:6 st. 2 SoL anges vidare att socialnämnden bör tillhan-dahålla sociala tjänster genom rådgivningsbyråer, socialcentraler och lik-nande, social jour eller annan därmed jämförlig verksamhet.

Vad specifikt gäller barn som utsatts för brott, framgår av 5:11 SoL att socialnämnden ansvarar för att ett barn, som utsatts för brott, och dennes närstående får det stöd och den hjälp som de behöver (3 st.). Med närstå-ende avses exempelvis föräldrar och syskon.⁷³⁵ Socialnämnden ska dess-utom särskilt beakta att ett barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående är offer för brott och ansvara för att barnet får det stöd och den hjälp som barnet behöver (st. 4). Det sistnämnda avser bevittnande av våld eller andra övergrepp av eller mot närstående oavsett ålder, dvs. även av eller mot ett syskon eller annan närstående person.⁷³⁶ I bestämmelsens begrepp stöd och hjälp avses enligt proportionen även behövligt skydd till barnet vara inbegripet.⁷³⁷

Stöd och hjälp till barn som bevittnat våld exemplifieras i Socialsty-relsens föreskrifter av råd och stöd, stöd- och behandlingsinsatser samt förmedling av kontakt med frivilligorganisationer och andra aktörer.⁷³⁸ Brottsutsatta kan också, enligt Socialstyrelsens vägledning, ha behov av skydd. Sålunda ska socialtjänsten bedöma risken för att brottsoffret utsätts för nya brott och – i samverkan med polisen – bedöma vilka åtgärder som kan vidtas för att minska personens sårbarhet.⁷³⁹ Insatserna beviljas efter en individuell behovsprövning enligt 4:1 SoL eller som service enligt 3:1 SoL. Ifråga om barn som bevittnar våld bör anmärkas att de insatser som finns att tillgå för barns stöd och hjälp (samt skydd) varierar stort mel-lan olika kommuner.⁷⁴⁰ Av Socialstyrelsens senaste tillsynsrapport framgår att socialtjänsten inte i nödvändig omfattning uppmärksammar barn som bevittnar våld.⁷⁴¹

735. Se prop. 2006/07:38 s. 31.

736. Före ändringen år 2013 innehöll bestämmelsen begreppet ”närstående vuxen”. Prop.

2012/13:10 s. 98.

737. Prop. 2012/13:10 s. 98.

738. SOSFS 2009:22 s. 7. Se Broberg m.fl. (2011) för en nationell utvärdering av stöd till barn som bevittnat våld mot sin mamma.

739. Socialstyrelsen (2012c) s. 42 f.

740. Se t.ex. Länsstyrelserna (2008) Barnuppdraget 2006–2007. Exempelvis hade år 2011 endast fyra av tio kommuner en socialjour bemannad dygnet runt och omkring var femte kommun saknade helt socialjour, Socialstyrelsens öppna jämförelser avseende barn- och ung-domsvården 2011, på Socialstyrelsens webbplats, http://www.socialstyrelsen.se/oppnajamfo-relser/barnochunga Se även Socialstyrelsen (2012g) s. 58 f.

741. Socialstyrelsen (2012g) s. 58 f.

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 149

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 149 08/04/13 7:32 PM08/04/13 7:32 PM

150 Ingripande på socialrättslig grund

Alla insatser inom socialtjänsten ska vara av god kvalitet.⁷⁴² Kvaliteten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras och socialtjänsten ska bedöma insatser utifrån bästa tillgängliga kunskap.⁷⁴³ Därtill är social-nämnden skyldig att tillse att det finns rutiner för att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missförhållanden inom socialtjänstens verksamhet rörande barn och ungdom.⁷⁴⁴ Vid alla åtgärder som rör barn ska barnets bästa särskilt beaktas och vid beslut eller andra åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser för barn ska vad som är bäst för barnet vara avgörande.⁷⁴⁵

På ett övergripande plan har den sociala barn- och ungdomsvården i Sverige klassificerats som främst – om än inte renodlat – familjestöds-orienterad (i motsats till barnskyddsfamiljestöds-orienterad).⁷⁴⁶ Barnavårdssystem med familjestödsorientering utmärker sig genom att problemen för barn och unga främst ses som ett utslag av dysfunktionella familjerelationer, som är möjliga att förebygga och behandla. Familjens behov blir centralt, liksom behovet av att uppnå en samarbetsallians med föräldrarna där lösningar söks i samråd.⁷⁴⁷ De i lagstiftning uttryckta insatserna, dvs. upplysningar, rådgivning och stöd och vård och kontaktperson och kontaktfamilj – lik-som socialtjänstens övergripande principer – lägger vikt vid samarbets-relationen mellan föräldrar och socialtjänst. Avgörande för insatser till skydd och stöd för utsatta barn är samtycke av barnets vårdnadshavare (åtminstone en av dem om de är två) respektive frånvaron av sådant.

Samtidigt bör poängteras att socialnämnden har en utredningsskyldighet:

Enligt 11:1 SoL ska nämnden utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden.⁷⁴⁸

Socialtjänstens ansvar för våldsutsatta barn kan konkretiseras utifrån fem nivåer som i olika grad innebär ett specifikt ansvar: en målsättnings-nivå (som anger vartåt alla insatser ska sträva), oro för barn (som innebar att utredning ska inledas), behov av stöd och hjälp (insatser på frivillig väg enligt 4:1 SoL, eller till hälften tvingande med stöd av 6:13 a FB), brister i hemmiljön som innebär påtaglig risk (tillämpning av 2 § LVU⁷⁴⁹) samt bestående fara (aktualisering av vårdnadsöverflyttning).⁷⁵⁰ Samtidigt finns inga klara skiljelinjer mellan dessa nivåer; utgångspunkten är barnets

742. 3:3 st. 1 SoL

743. Se prop. 2012/13:10 s. 23 ff. och s. 91.

744. 3:3 a SoL.

745. 1:2 st. 1 och 2 SoL.

746. SOU 2009:68 s. 134.

747. SOU 2009:68 s. 134 f. I barnavårdssystem med barnskyddsorientering ligger istället fokus på föräldrarnas skadliga förändrabeteenden och de risker som finns för barnen. Se vidare SOU 2009:68 s. 134 f.

748. Socialnämndens utredningsansvar utvecklas i kap. 4.1 nedan.

749. Förutsättningar för tillämpning av LVU i miljöfallen behandlas i kap. 3.3 nedan.

750. Leviner (2011) s. 136 f. Förutsättningar för vårdnadsöverflyttning behandlas i av-snitt 3.4.3.2 nedan.

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 150

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 150 08/04/13 7:32 PM08/04/13 7:32 PM

Socialtjänstens insatser för våldsutsatta barn 151 vårdbehov respektive huruvida barnets vårdnadshavare samtycker till före-slagna insatser och åtgärder. Mellan skälig levnadsnivå enligt biståndsbe-stämmelsen och påtaglig risk enligt LVU anses finnas en gråzon – och ett glapp – mellan frivillighet och tvång.⁷⁵¹

I det följande kommer några centrala frågor för barnets erhållande av skydds- och stödåtgärder att belysas. Med utgångspunkt i barnets vårdbe-hov (3.2.2) behandlas betydelsen av samtycke (3.2.3) genom att dels insat-ser med samtycke (3.2.4) dels placering utanför det egna hemmet (3.2.5) övergripande belyses. Delkapitlet avslutas med en sammanfattande diskus-sion (3.2.6).