Ny LVU år 1990 och efterföljande ändringar

Den intensiva socialpolitiska debatt som föregått socialtjänstreformen fort-satte även efter det att SoL och LVU antagits. Endast två år efter att LVU antogs, och samma år som den trädde i kraft (1982), fick Socialbered-ningen i uppdrag att göra en översyn av lagen. Diskussioner hade uppstått både i frågan huruvida den äldre barnavårdslagstiftningen gav den sociala vårdsektorn bättre förutsättningar än LVU för att tillgodose barns behov, och i frågan huruvida LVU hade lett till alltför många tvångsomhänderta-ganden av barn.⁵⁷³

LVU kritiserades för att förutsättningarna för beredande av vård enligt lagen var alltför vagt formulerade, samtidigt som en del av debatten om tvångsomhändertagande av barn kretsade kring motsättningen mel-lan barns behov och föräldrars rätt.⁵⁷⁴ Svårigheten bestod i att finna en balanspunkt – en avvägning – som på bästa möjliga sätt kunde tillgodose å ena sidan barns behov och å andra sidan föräldrarnas rättssäkerhet .⁵⁷⁵ Avgörande för utformningen av bestämmelserna bedömdes vara att det grundläggande syftet med en tvångslag om vård av unga är att utgöra ett

572. 11 § 1980 års SoL (SFS 1980:620) och prop. 1979/80:1 s. 258.

573. Dir. 1982:106. År 1986 överlämnades betänkandet Barns behov och föräldrars rätt – Socialtjänstens arbete med utsatta familjer, SOU 1986:20, och år 1987 överlämnades den särskilde utredaren Tor Svernes betänkande Översyn av LVU, Ds S 1987:3. Socialtjänstrefor-men 1980 innebar dock en påtaglig minskning av antalet samhällsvårdade barn; från LVU:s tillkomst och fram till mitten av 1980-talet hade andelen barn som vårdades mot föräldrars vilja i storstäderna mer än halverats, prop. 1989/90:28 s. 42. Se även Ds S 1987:3 om att om-händertagande av barn och ungdom, både tvångsvis och i frivilliga former, minskade kraftigt de (första) fem år socialtjänstreformen var ikraft.

574. Se t.ex. Hollander (1985) s. 12 ff. rörande omhändertagandedebatten.

575. Titeln på Socialberedningens betänkande (SOU 1986:20) anspelade på just detta. Det ansågs bland annat oklart vad som menades med föräldrars rätt, och hur det skulle värderas i förhållande till barns behov, se SOU 1986:20 s. 20 f.

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 120

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 120 08/04/13 7:32 PM08/04/13 7:32 PM

Socialrättens syften och grundtankar 121 skydd för barn och ungdom – där barns behov måste gå före föräldrar-nas – och att rättssäkerhetens krav iakttas både ifråga om den unge och föräldrarna.⁵⁷⁶

En ny LVU, med samma namn som den tidigare, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, trädde ikraft 1991.⁵⁷⁷ Den tidi-gare inriktningen – att hjälp och stöd till barn och ungdom så långt som möjligt bör ges i frivillig form – stod fast.⁵⁷⁸ I den nya lagen preciserades grunderna för att bereda barn och ungdomar vård utanför det egna hem-met. Begreppet ”fara” som grundläggande förutsättning för att bereda vård hade, tillsammans med begreppet ”brister i omsorgen” kritiserats för att ge alltför stort utrymme åt subjektiva antaganden och godtyckliga tolkningar.

I den allmänna debatten hade hävdats att dessa begrepp kunde innefatta praktiskt taget alla risk- och problemsituationer i en familj och därför i princip kunde tillämpas avseende alla barn.⁵⁷⁹

Farebegreppet ersattes med uttrycket påtaglig risk för skada.⁵⁸⁰ Detta uttryck skulle beskriva att risken är konkret, alltså att det ska finnas omständigheter som ger belägg för att risk för skada föreligger. Ett tyd-ligare begrepp skulle gagna de inblandade parterna och rättssäkerhet en samt, betonades det, möjliggöra tvångsingripanden i ett tidigare skede i beteendefallen.⁵⁸¹ Beskrivningarna av förutsättningarna för att bereda barn tvångsvård i miljöfallen kompletterades i den nya lagen genom att några av vad som ansågs vara de svåraste problemsituationerna uttryckligen omnämndes. Vård utan samtycke skulle, enligt 1990 års LVU, beslutas om det ”på grund av misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas”.⁵⁸² Tilläggen av misshandel och otill-börligt utnyttjande i bestämmelsen anknöt till FN:s deklaration om barns rättigheter, vars art. 9 handlade om barnets skydd mot försummelse, grym-het och utnyttjande.⁵⁸³

Med misshandel avsågs både fysisk och psykisk misshandel. Redan en ringa grad av fysisk misshandel kunde enligt propositionen anses utgöra en påtaglig risk för den unges hälsa eller utveckling, om den inte var att betrakta som en enstaka överilad handling. Med psykisk misshandel avsågs exempelvis att den unge utsattes för psykiskt lidande genom sys-tematiska kränkningar, nedvärdering eller terrorisering. Begreppet

otill-576. Prop. 1989/90:28 s. 59.

577. I SOU 1986:20 föreslogs att lagen istället, för att inte utgöra en förskönande om-skrivning, skulle benämnas lagen om tvångsomhändertagande av unga, LTU, se a.a. s. 293.

578. Prop. 1989/90:28 s. 52.

579. Prop. 1989/90:28 s. 61 ff.

580. Se vidare prop. 1989/90:28 s. 60 ff. Om innebörden av detta begrepp se nedan av-snitt 3.3.3.

581. Prop. 1989/90:28 s. 63.

582. 2 § LVU. Om förutsättningarna idag för vård enligt LVU, se vidare nedan i kapitel 3.3.

583. Prop. 1989/90:28 s. 64.

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 121

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 121 08/04/13 7:32 PM08/04/13 7:32 PM

122 Ingripande på socialrättslig grund

börligt utnyttjande avsåg i första hand att någon av föräldrarna utnyttjar barnet sexuellt.⁵⁸⁴

Under uttrycket brister i omsorgen skulle falla situationer då barnet utsätts för vanvård – exempelvis genom att barnet allvarligt misskötts ifråga om hygien, kläder eller mat, eller inte får lämplig sjukvård – och om barnets behov av känslomässig trygghet och stimulans allvarligt efter-sattes exempelvis på grund av föräldrars missbruk eller psykiska störning.

I propositionen underströks dock att problem hos föräldrarna inte i sig ska föranleda ett omhändertagande för samhällsvård; det väsentliga är de följder som problemen för med sig för barnet.⁵⁸⁵ Slutligen avsåg uttrycket något annat förhållande i hemmet bland annat att täcka de fall då missför-hållanden i hemmet inte i första hand beror på vårdnadshavaren själv utan på exempelvis en sambo till denne.⁵⁸⁶

LVU blev under de två följande decennierna föremål för flera ändringar, och år 2002 trädde också en ny, omarbetad och språkligt moderniserad, socialtjänstlag (2001:453) i kraft.⁵⁸⁷ I propositionen till den nya social-tjänstlagen betonades att de grundläggande värderingar som präglade 1980 års socialtjänstreform alltjämt ska gälla. Principerna ger ledning både för socialtjänstens praktiska verksamhet och för den människosyn som ska prägla det sociala arbetet.⁵⁸⁸ Det uttalades också att socialtjänstlagen är en välfärdslag, och att dess karaktär av ramlag alltjämt var det effektivaste sättet att uppnå välfärdsmålen.⁵⁸⁹ Bland de ändringar som infördes i nya SoL kan nämnas kravet på att en vårdplan upprättas i de fall ett barn behö-ver vårdas i ett annat hem än det egna.⁵⁹⁰

Efter Brottsofferutredningens förslag infördes i nya SoL:s mer precise-rade mål för särskilda grupper – lagens kapitel 5 – en bestämmelse om att socialnämnden bör verka för att den som utsatts för brott och dennes anhö-riga får stöd och hjälp.⁵⁹¹ Till 1980-års SoL hade redan tillägget gjorts att socialnämnden bör verka för att kvinnor som är eller har varit utsatta för

584. Prop. 1989/90:28 s. 65. Dessa begrepp kommer att behandlas utförligare i kapitel 3.3 nedan.

585. Se vidare prop. 1989/90:28 s. 65 och 107 f.

586. Se vidare prop. 1989/90:28 s. 108 och nedan i kapitel 3.3.

587. Bland 1990-talets ändringar av LVU kan nämnas att det år 1996 infördes en be-stämmelse om barnets rätt till en särskild ställföreträdare i mål och ärenden enligt lagen. Se prop. 1994/95:224. År 1998 tillsattes en kommitté – Barnmisshandelskommittén – med upp-gift att utreda frågor relaterade till regleringen av barnmisshandel (se dir. 1998:105 och dir.

2001:24) och år 1999 tillsattes en utredning – LVU-utredningen – för en översyn av LVU (se dir. 1999:43). Vissa av utredningarnas förslag i betänkandena SOU 2000:42, SOU 2001:18, SOU 2001:72 respektive SOU 2000:77 samlades i prop. 2002/03:53.

588. Prop. 2000/01:80 s. 81.

589. Prop. 2000/01:80 s. 82.

590. 11:3 SoL, prop. 2000/01:80 s. 169.

591. Att komplettera SoL med en särskild regel om socialtjänstens ansvar för dem som utsatts för brott medförde, vilket också lyftes fram i propositionen, ingen förändring i rättsligt hänseende; kommunens ansvar omfattade redan dem som utsatts för brott. Se vidare prop.

2000/01:79, samt även SOU 1998:40.

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 122

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 122 08/04/13 7:32 PM08/04/13 7:32 PM

Socialrättens syften och grundtankar 123 våld eller andra övergrepp i hemmet bör få stöd och hjälp för att förändra sin situation.⁵⁹² Vidare kompletterades bestämmelsen om socialnämndens ansvar för brottsoffer i 5:11 SoL år 2006 med tillägget att nämnden också bör beakta att barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av närstå-ende vuxna är offer för brott och kan vara i behov av stöd och hjälp.⁵⁹³ År 2007 indelades bestämmelsen i tre stycken och socialnämndens ansvar för våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld förstärktes genom att ordalydelsen i de styckena ändrades genom att ordet ”bör” byttes ut till

”skall”.⁵⁹⁴ Från den 1 januari 2013 har bestämmelsen fyra stycken, varav det tredje – nyligen införda – stadgar att socialnämnden ansvarar för att ett barn som utsatts för brott och dennes närstående får den stöd och hjälp som de behöver.⁵⁹⁵ Således omfattar socialnämndens brottsofferansvar – att ge behövligt stöd och hjälp – idag alla brottsoffer (1 st.), särskilt kvinnor som är eller varit utsatta för våld i nära relationer (2 st.), barn som utsatts för brott (3 st.) samt särskilt barn som har bevittnat våld eller övergrepp av eller mot närstående (4 st.).⁵⁹⁶

I syfte att stärka barnperspektivet samt stärka skyddet för barn i utsatta situationer genomfördes år 2003 ett flertal ändringar i SoL och LVU.⁵⁹⁷ En av dessa ändringar var att det i LVU tydliggjordes att även psykisk miss-handel kan utgöra risk för att barnets hälsa och utveckling skadas. Redan innan ändringen kunde, genom begreppet misshandel, både fysisk och psy-kisk misshandel utgöra sådan grund. Enligt regeringen fick det dock inte råda någon som helst oklarhet eller tveksamhet om att även psykisk miss-handel omfattades, varför det skulle framgå direkt av lagtexten.⁵⁹⁸ Psykisk misshandel definierades som en relation och ett förhållningssätt som bland annat hindrar utvecklingen av en positiv självbild hos barnet. Exempel som gavs var barn som upplevs negativt av föräldrarna och som ständigt blir känslomässigt avvisade, barn som kränks, barn som hotas med att bli

över-592. Bestämmelsen motiverades av att Kvinnovåldskommissionen funnit så stora brister i socialtjänstens arbete med frågor som rörde våld mot kvinnor att det bedömdes som nödvän-digt att klargöra kommunens ansvar i det avseendet. Se prop. 1997/98:55.

593. Se prop. 2005/06:166. Argumentet var här detsamma som för både stycket om vålds-utsatta kvinnor och det om offer för brott i allmänhet: Gruppen behövde synliggöras och socialtjänstens ansvar förtydligas.

594. 5:11 SoL. Se prop. 2006/07:38.

595. 5:11 st. 3 SoL.

596. Före 1 januari 2013 var lydelsen av sistnämnda stycke ”närstående vuxna”.

597. Bland annat utvidgades anmälningsskyldigheten enligt 14:1 SoL till att omfatta fler myndigheter, och det infördes också i olika yrkesverksammas lagar bestämmelser om skyl-dighet att samverka med socialnämnden kring barn och ungdomar som far illa eller riskerar att fara illa. En ny bestämmelse infördes också i såväl SoL som LVU med innebörd att när ett barn varit placerat i samma familjehem i tre år ska socialnämnden överväga om det finns skäl att ansöka om vårdnadsöverflyttning enligt 6:8 FB. Se vidare prop. 2002/03:53. I detta sammanhang övervägdes också utökad kriminalisering av brott mot barn (om detta se avsnitt 5.1.3.1 nedan) och en ny straffskärpningsgrund vid brott mot barn infördes i brottsbalken (om detta se avsnitt 5.3.2.2 nedan).

598. Prop. 2002/03:53 s. 81 f.

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 123

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 123 08/04/13 7:32 PM08/04/13 7:32 PM

124 Ingripande på socialrättslig grund

givna, barn som växer upp under hot från sin familj, och barn som växer upp i hem där det förekommer våld mellan makarna/samborna.⁵⁹⁹

En annan av de ändringar som infördes i detta sammanhang var att det lades till ett stycke i 1 § LVU om att vad som är bäst för den unge ska vara avgörande vid alla beslut enligt lagen. Detta skedde som en anpassning till barnkonventionens artikel 3. SoL:s portalparagraf hade redan 1998 kom-pletterats med skrivningen att när åtgärder rör barn ska särskilt beaktas vad barnets bästa kräver.⁶⁰⁰ Formuleringen i LVU att den unges bästa ska vara avgörande, valdes för att åtgärder och beslut som fattas med stöd av LVU inte kan ha annat syfte än att förbättra för den unge, och inga andra intressen, såsom föräldrarätten, kan vara avgörande.⁶⁰¹ Som en anpassning till barnkonventionens art. 12 infördes i samma paragraf ett stycke om att den unges inställning ska klarläggas och hänsyn tas till den unges vilja med beaktande av hans eller hennes ålder och mognad vid beslut enligt lagen.⁶⁰² Sistnämnda tillägg kompletterades år 2008 med en skrivning om att den unge ska få relevant information, och – som behandlas vidare i framställ-ningen nedan – konkretiserades i 36 § LVU.

En ytterligare lagändring år 2008 var att SoL:s målbestämmelse avse-ende barn och unga, 5:1 SoL, kompletterades med att socialnämnden i sin omsorg om barn och ungdom ska tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hem-met upphört. Detta infördes mot bakgrund av att det inte var ovanligt att pojkar och flickor återplacerades för vård efter att en tidigare placering upphört.⁶⁰³

3.1.2.5 2009 års förslag om en samlad barnskyddslag

År 2007 tillsattes en utredare för att se över bestämmelserna till skydd och stöd för barn och unga i SoL och LVU. I utredningsuppdraget ingick också att ta ställning till om regleringen skulle sammanföras i en särskild lag.⁶⁰⁴ Barnskyddsutredningen överlämnade sitt betänkande år 2009, med förslag om att samtliga bestämmelser i LVU – och de bestämmelser i SoL som rör barn och unga samt merparten av de bestämmelser i SoL som reglerar soci-altjänstens familjerättsliga arbete – skulle sammanföras i en särskild lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU). Skälen för en samlad lag angavs vara att den, utifrån de särskilda förhållanden som gäller för den sociala

599. Prop. 2002/03:53 s. 82.

600. Prop. 1996/97:124. Se 1:2 SoL.

601. Prop. 2002/03:53 s. 76 ff. och 105. Att formuleringen den unges bästa valdes – och inte barnets bästa – har att göra med att LVU även omfattar insatser för personer upp till 21 år.

602. Prop. 2002/03:53 s. 79 ff. och 105.

603. En annat tillägg i SoL var att det ska upprättas en genomförandeplan för barn och unga som vårdas i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem, se 11:3 st. 2 och vidare, prop. 2006/07:129.

604. Dir. 2007:168. Utredningen antog namnet Barnskyddsutredningen.

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 124

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 124 08/04/13 7:32 PM08/04/13 7:32 PM

Socialrättens syften och grundtankar 125 barn- och ungdomsvården – exempelvis med den intressekonflikt som kan finnas mellan barn och deras föräldrar – kunde synliggöra barn och unga i behov av stöd, och skapa förutsättningar för ett tydligare barnperspek-tiv i lagstiftningen. En samlad lagstiftning ansågs också kunna stärka den enskildes ställning och möjlighet att påverka genom bättre överskådlighet och tillgänglighet.⁶⁰⁵ Till utredningens bakgrund hörde kritik mot den soci-ala barn- och ungdomsvården, bland annat avseende ansvarstagande och skydd av barn, skillnader mellan kommuner, brister i handläggning, brister i kompetens och otillräcklig uppföljning.⁶⁰⁶ Enligt utredningen måste barns och ungas bästa och egna uppfattningar vara en starkare ledstjärna i lag-stiftningen och tillämpningen av lagen.⁶⁰⁷

Barnskyddsutredningens förslag om en särskild lag om skydd och stöd för barn och unga bryter upp SoL:s ramlagskaraktär och markerar därmed en inriktning med ett tydligt avsteg från den helhetssyn som infördes i och med 1980 års socialtjänstreform. I utredningen betonas dock att det inte behöver finnas någon motsättning mellan helhetssyn och specialisering/

speciallag: Det är fortfarande av betydelse att individens totala situation och omgivning beaktas.⁶⁰⁸ Det fanns enligt utredningen inte heller några hinder mot att sammanföra frivilliga bestämmelser (från SoL) och tving-ande (från LVU) i en och samma lag.⁶⁰⁹ Den sammanhållna lagen (LBU) avsåg enligt förslaget att innehålla bestämmelser av såväl ramlagskaraktär som av detaljkaraktär, dock, i jämförelse med nuvarande reglering, med en ökad detaljeringsgrad.⁶¹⁰ En följd av den nya lagen skulle vara att SoL i vissa avseenden skulle komma att sakna direkt inflytande över den sociala barn- och ungdomsvården, varför det samtidigt i utredningen föreslogs att SoL blir föremål för en allmän översyn, genom att också bestämmelserna om missbruksvård bryts ut till en egen lag.⁶¹¹

Till de förslag om ändrade bestämmelser som utredningen förde fram, hörde bland annat att barns och ungas rätt till bistånd regleras i en sär-skild bestämmelse, istället för att, som nu, inräknas under den på barn svå-rapplicerbara generella biståndsbestämmelsen i 4:1 SoL om behovsprövat bistånd för livsföring till skälig levnadsnivå.⁶¹² I utredningen uppmärksam-mas vidare det vakuum som kan uppstå mellan (nekade) frivilliga insatser

605. SOU 2009:68 s. 22 och 165 ff. Barnperspektiv avses betyda att identifiera sig med barnets situation och se olika beslutsalternativ ur barnets synvinkel samt att se barnet som expert på sin egen situation. Se vidare SOU 2009:68 s. 175 f.

606. SOU 2009:68 s. 20 ff.

607. SOU 2009:68 s. 166.

608. Se vidare SOU 2009:68 s. 184.

609. SOU 2009:68 s. 183.

610. SOU 2009:68 s. 182.

611. SOU 2009:68 s. 185. Utredning pågår med uppgift att se över missbruks- och bero-endevården, se betänkandet SOU 2011:35.

612. Se vidare SOU 2009:68 s. 337 ff.

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 125

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 125 08/04/13 7:32 PM08/04/13 7:32 PM

126 Ingripande på socialrättslig grund

enligt SoL och möjligheten att ansöka om vård enligt LVU.⁶¹³ Mot bak-grund av det synnerligen tveksamma i disciplinärt tvång – dvs. att tvinga fram ett visst önskvärt beteende hos människor i utsatta situationer och i beroendeförhållande till samhället – fann utredningen inga skäl att införa möjlighet till öppna insatser utan samtycke vid misstänkta missförhållan-den i hemmet.⁶¹⁴

3.1.2.6 Ny bestämmelse i FB om stödinsatser för barnet mot en