Tvångsvårdsdebatt och socialtjänstreformen 1980

Under 1960-talet utvecklades den offentliga barnavården, och barn till-bringade i allt större utsträckning sin tid i barndaghem och fritidshem, vilket ansågs innebära att föräldrarnas betydelse för barns uppfostran minskade.⁵⁴⁴ Barnen kom att uppfattas som subjekt som samhället hade ett speciellt ansvar för och barnavårdsarbetet blev en fråga om expertkun-skaper.⁵⁴⁵ Mot slutet av 1960-talet uppstod ett ifrågasättande av barna-vårdsnämndens myndighetsmakt och kunskapsmonopol.⁵⁴⁶ Socialarbe-tarna hade också börjat kritisera socialvårdens mål och medel. Kritiken utgick från att socialvårdens hjälptagare alltför länge särbehandlats genom tvångsåtgärder och dåliga vårdalternativ och att detta varit resultatlöst och till och med ofta förvärrat problemen. Alternativet som förespråkades var att utforma ett behandlings-, service- och vårdutbud som var så attraktivt att det efterfrågades utan att tvångsåtgärder behövdes.⁵⁴⁷

Konsekvenser av socialvårdens differentiering av olika problem upp-märksammades också i debatten, bland annat genom exemplet att det i en och samma olyckliga familj kunde vara en barnavårdstjänsteman och en nykterhetsvårdstjänsteman på besök, ”var och en upptagen av sin spe-ciella pusselbit i familjens invecklade läggspel”.⁵⁴⁸ Värderingarna bakom gällande lagstiftning lyftes fram som ålderdomliga och det ansågs att juris-ter haft alltför stort inflytande på sociallagstiftningen.⁵⁴⁹ Tvångsmässig vård ansågs vara ett hinder mot effektiv rehabilitering, och vården i sig påstods upplevas som ett hyckleri – en repressiv samhällsåtgärd – av vård-tagaren.⁵⁵⁰ Den centrala uppgiften för socialvården förespråkades istället vara att förtroendefullt erbjuda service i fria och generösa former, och en solidaritetssyn kom att alltmer anläggas på socialvården. Argumentationen tog i sin utgångspunkt i att tvångsmässig behandling av människor skulle förekomma i så liten utsträckning som möjligt, regleras i så få lagar som möjligt, och förses med så starka rättssäkerhetsgarantier som möjligt för den enskilde.⁵⁵¹

543. Förutom barnavårdslagen gällde lagen (1954:579) om nykterhetsvård och lagen (1956:2) om socialhjälp.

544. En lag om förskole- och fritidshemsverksamhet kom att antas 1973, lagen (1973:1205) om förskoleverksamhet. Lagen ersattes 1976 av lagen (1976:381) om barnomsorg.

545. Runcis (2007) s. 227 f.

546. Runcis (2007) s. 249.

547. Holgersson (1981) s. 194 ff.

548. Holgersson (1981) s. 197.

549. Holgersson (1981) s. 202 ff.

550. Holgersson (1981) s. 207 f.

551. Holgersson (1981) s. 218 och 229.

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 116

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 116 08/04/13 7:32 PM08/04/13 7:32 PM

Socialrättens syften och grundtankar 117 I Socialutredningens principbetänkande år 1974 behandlades de prin-cipiella målfrågorna för samhällets socialvård, och en samordning av den sociala vårdlagstiftningen utifrån en helhetssyn skisserades.⁵⁵² Rörande barns behov konstaterades att samhället alltjämt bör ha möjlighet att för barnets bästa ingripa i situationer där barnmisshandel misstänks eller i andra fall där allvarliga risker för barnets utveckling föreligger. Syftet med sådan åtgärd bedömdes enligt Socialutredningen primärt vara att tillgodose barnets behov av trygghet och omvårdnad under den tid föräldrarna med samhällets hjälp ordnar upp och stabiliserar sin situation. Innan förhål-landena gått så långt att ett skiljande från hemmet utan samtycke fram-stod som oundvikligt, borde dock tillämpliga och möjliga förebyggande åtgärder ha vidtagits.⁵⁵³ Socialutredningen menade att behovet av åtgärder utan den enskildes samtycke skulle begränsas, genom insatser byggda på frivillighet och samverkan.⁵⁵⁴

I 1976 års riksdagsval ersattes den socialdemokratiska regeringen av en trepartiregering bestående av centern, folkpartiet och moderaterna, och år 1979 – efter flera år av intensiv socialvårdsdebatt – la regeringen fram sin proposition om socialtjänsten.⁵⁵⁵ Efter mer än tio års utredningsarbete antogs socialtjänstlagen, SoL, år 1980. Barnavårdslagen, nykterhetsvårds-lagen och socialhjälpsnykterhetsvårds-lagen ersattes därmed av en gemensam lag – en ramlag – för hela vårdområdet. Helhetssynen blev utmärkande för soci-altjänsten: En enskilds eller en grupps sociala situation skulle betraktas i förhållande till hela den sociala miljön och socialarbetaren sträva efter att finna en samlad lösning på situationen. Ett annat grunddrag i socialtjänst-reformen var tilliten till människors egen förmåga. Socialtjänsten skulle vara en serviceinriktad och hjälpande funktion och all vård och behandling ske i frivilliga former. Endast vad gäller barn och ungdom – och missbru-kare,⁵⁵⁶ – behölls möjligheten till vård mot den enskildes vilja. Genom en i förhållande till SoL fristående lag med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, reglerades en åtgärd avseende barn och unga som kunde vidtas utan samtycke: beredande av vård utanför det egna hemmet.⁵⁵⁷

Vård med stöd av LVU kunde komma ifråga i två huvudfall, dels när

”brister i omsorgen om den unge eller annat förhållande i hemmet medför fara för hans hälsa eller utveckling”, dels när den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för allvarlig fara genom missbruk av beroendeframkallande

552. SOU 1974:39.

553. SOU 1974:39 s. 327.

554. Till exempel föreslogs övervakningsinstitutet ersättas av en ordning med efter föräl-ders samtycke förordnade kontaktmän, SOU 1974:39 s. 328 f.

555. Prop. 1979/80:1.

556. Vad gäller tvångsvård av missbrukare gjordes inledningsvis ändringar i lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, LSPV. År 1981 infördes (den senare ombearbetade) lagen (1981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall.

557. De förebyggande åtgärder som 1960 års barnavårdslag föreskrev skulle ges på frivil-lig grund inom socialtjänsten. Prop. 1979/80:1 s. 501.

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 117

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 117 08/04/13 7:32 PM08/04/13 7:32 PM

118 Ingripande på socialrättslig grund

medel, brottslig verksamhet eller annat därmed jämförbart beteende.⁵⁵⁸ Det betonades att beslut i de sistnämnda fallen primärt endast får grundas på att den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för allvarlig fara. Att hindra beteenden som är skadliga för samhället, samhällsskyddet, fick inte längre åberopas som grund.⁵⁵⁹

Angående brister i omsorgen eller annat förhållande i hemmet uttala-des i specialmotiveringen att de situationer som avsågs var då den unge inte fick tillräcklig omvårdnad i sitt hem eller där utsattes för en behand-ling som innebar fara för hans psykiska eller fysiska hälsa eller sociala utveckling.⁵⁶⁰ Vidare angavs att det under den gjorda beskrivningen bland annat ryms fall där den unge utsätts för misshandel i hemmet. Här uttala-des att redan vid ringa grad av misshandel får fara för den unges hälsa eller utveckling antas uppkomma, och vid misshandel av allvarligare art bör den unge regelmässigt beredas vård utom det egna hemmet, i varje fall för en tid.⁵⁶¹ Lagrummet avsåg att omfatta alla situationer där barnet utsätts för kroppslig misshandel eller vanvård, och även då föräldrarna genom sina personliga egenskaper framkallar fara för barnet skulle lagen vara tillämp-lig, exempelvis om föräldrars beteende innebär ständigt återkommande uppträden i hemmet till följd av missbruk av alkohol eller narkotika.⁵⁶²

Vård utanför den unges hem skulle ingå som en del av en samlad behandling och syfta till att skapa förutsättningar för den unge att åter-knyta gemenskapen med familjen under trygga förhållanden. Vid vård på grund av brister i omsorgen om barnet förutspåddes mer långvariga insat-ser, varför ansvarig tjänsteman hade att anmäla årligen för nämnden hur vården bedrivs och hur den unges och föräldrarnas förhållanden utvecklat sig. Ifråga om tvångsvård på grund av den unges beteende förutsågs en kortare vårdtid och en obligatorisk prövning av vården var sjätte månad.⁵⁶³

Socialtjänstlagen fick en tydlig karaktär av målinriktad ramlag. En all-män utgångspunkt var att ju bättre lagstiftarna i lagen angav mål och syf-ten, ju mindre blev behovet av en fast, detaljerad reglering. Kommunerna fick därmed stor frihet att anpassa biståndet efter skiftande behov och öns-kemål.⁵⁶⁴ Kommunerna förutsättes, med Bramstång ord, att med en hög grad av självständighet representera ”det goda samhället”, ansvarigt för

558. 1 § lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Uppdelningen om brister i den unges hemförhållanden resp. den unges eget beteende motsvarar uppdelning-en i 25 § 1960 års barnavårdslag. Laguppdelning-en gällde personer under 18 år, muppdelning-en vård på grund av den unges eget beteende kunde även beredas den som fyllt 18 år men inte 20 år.

559. Prop. 1979/80:1 s. 500.

560. Prop. 1979/80:1 s. 581.

561. Prop. 1979/80:1 s. 582.

562. Prop. 1979/80:1 s. 582.

563. Prop. 1979/80:1 s. 501 f. Angående nu gällande regler för övervägande av resp.

prövning av fortsatt vård, se kapitlen 3.4 och 4.3 nedan. Vid placering med stöd av 2 § LVU (miljöfallen) ska socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om vård enligt lagen fortfarande behövs (13 § LVU).

564. Prop. 1979/80:1 s. 140.

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 118

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 118 08/04/13 7:32 PM08/04/13 7:32 PM

Socialrättens syften och grundtankar 119 betydande områden av den enskildes välfärd.⁵⁶⁵ Viss kritik hade dock fram-hållits mot ramlagsregleringen, bland annat att en ramlag tillåter alla goda initiativ, men inte hindrar de dåliga, samt att den inte fyller de krav på klar-het och redigklar-het som måste ställas; det ansågs svårt att utläsa vad social-tjänsten konkret kan erbjuda en hjälpsökande och ännu mindre vad den är skyldig att erbjuda. Det framfördes också farhågor om att bedömningarna av den enskildes rätt och rättigheter på området skulle bli skiftande, inte endast mellan skilda socialnämnder utan även mellan handläggare inom samma nämnd.⁵⁶⁶ Målen för socialtjänsten sattes högt, och en förutsättning för målens uppfyllande var att samhället hade de resurser som krävdes.⁵⁶⁷

Genom 1980 års socialtjänstreform lades de grundläggande målsätt-ningarna och värderingarna som alltjämt gäller för socialtjänsten fast.

Detta gäller principerna om helhetssyn (istället för det symtomtänkande och den funktionella uppdelning som karakteriserade den traditionella socialvården), frivillighet och självbestämmande, och normalisering.⁵⁶⁸ För vård utom det egna hemmet fastställdes dessutom principerna om kontinu-itet (att den enskilde får möjlighet att hålla kontakt med samma socialar-betare), flexibilitet (att det traditionella upptrappningsförfarandet överges och ersätts av insatser bedömda utifrån ändamålsenlighet i varje särskild situation), närhet (att vården förläggs så nära hemmiljön som möjligt) och slutligen planering av behandling: att vården planeras i samarbete med myndigheter och andra med särskild sakkunskap av betydelse, och att den som ärendet rör själv medverkar i uppläggningen av en behandlingsplan.⁵⁶⁹

Det diskuterades i propositionen om åtgärderna till omsorg om barn och ungdom tillgodosåg deras ”rätt till skydd och stöd”.⁵⁷⁰ JO hade påpekat att utredningen betonat de vuxnas – föräldrarnas – behov på ett sådant sätt att samhället avhände sig mycket av ansvaret för de barn som inte själva kunde ställa krav på socialtjänsten. Synpunkten framfördes att en särskild bestämmelse borde tas in i avsnittet rörande omsorger om barn och ung-dom där det klart skulle framgå att barn och unga i vissa situationer har rätt till vård och fostran genom samhällets försorg.⁵⁷¹ Mot bakgrund av att

565. Bramstång (1985) s. 25. Se även vad som sagts om välfärdsstatens rätt i avsnitt 3.1.1 ovan.

566. Prop. 1979/80:1, del B, remissammanställning, s. 55.

567. Det har ifrågasatts i vad mån dessa resurser fanns, redan från början, Ewerlöf, Sverne

& Singer (2004) s. 21.

568. Med normalisering avsågs att samhällets insatser skulle stödja medborgarens strävan att så långt möjligt kunna vara som andra och ha det som andra, vilket samtidigt betyder rätt att vara sig själv. Prop. 1979/80:1 s. 212. Angående socialrättsliga grundprinciper, se även avsnitt 3.1.3 nedan.

569. Se vidare prop. 1979/80:1 s. 213 ff. Andra ändringar i förhållande till vård utanför det egna hemmet var att begreppen fosterhem, fosterbarn och fosterföräldrar utmönstrades (utan att ersättas med nya begrepp). En bakgrund till detta var att begreppen eventuellt hade en negativ klang och att de barn som fick benämningen fosterbarn riskerade att känna sig annorlunda än andra barn. Prop. 1979/80:1 s. 315 f.

570. Se prop. 1979/80:1 s. 257 f.

571. Prop. 1979/80:1 s. 257.

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 119

017271_003_Legal_Intervention_CH_03.indd 119 08/04/13 7:32 PM08/04/13 7:32 PM

120 Ingripande på socialrättslig grund

biståndsbestämmelsen – att den enskilde ska ha rätt till bistånd av social-nämnden för sin försörjning och livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt – bedömdes vara otydlig ifråga om barns och ung-domars rättigheter, infördes istället en bestämmelse (nuvarande 5:1 streck-sats 7 SoL) som uttrycker socialnämndens skyldighet att, med föräldrarnas samtycke, sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynn-samt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet.⁵⁷² Till skillnad från barnavårdslagens förebyggande åtgärder , som ansågs ha repressiva verkningar, kunde nu socialtjänsten exempelvis genom förord-nande av kontaktperson eller kontaktfamilj ge stöd åt ett barn eller en familj i en utsatt livssituation. Med LVU som ett komplement till SoL skulle en tydlig skillnad skapas mellan insatser grundade på frivillighet respektive tvång.