Arbetsförmedlarna är gräsrotsbyråkrater i den offentliga sektorn, och i kraft av denna position blir deras tal om ”de Andra” en del av en mer omfattande mängd tal; en diskurs som kan beskrivas som det officiella och offentliga Sveriges sätt att förhålla sig till de personer som inte räknas in i den etniska gruppen svenskar, men som på en mer eller mindre permanent basis befinner sig på nationalstatens territorium, oftast med svenskt medborgarskap. Detta förhåll- ningssätt är den officiella versionen av hur ”vi” förhåller oss till ”de Andra”, och en instans av den svenska etnicitetens mest institutionaliserade och be- kräftade förhållningssätt till den icke-svenska utgruppen.
Arbetsförmedlingen reglerar förhållandet till ”den andre” – flyktingen, invandraren, den utländske medborgaren – genom de förordningar, regler och praktiker som är speciellt riktade mot dessa kategorier. En av de viktigare grunderna för denna uppdelning är den aktiva arbetsmarknadspolitikens ambition att förhindra segregering på och utslagning från arbetsmarknaden, och därför ”värna om de svaga gruppernas ställning på arbetsmarknaden” (Bergeskog 1998:7, jfr SOU 1996:34). Till denna ambition hör att identifiera vilka grupper eller kategorier som ligger inom riskzonen för detta utanförskap, och kategorin invandrare har i minst tjugo år betraktats som en sådan. Av detta skäl har man åtminstone sedan mitten av 1980-talet haft ambitionen att prioritera dem, vilket dock inte alltid skett i praktiken (Nyberg & Skedinger 1998:102, Lundh & Olsson 1999:118, Ekberg & Rooth 2001). Denna arbetsmarknads-
politiska ambition utgör en av de diskursiva ramar som präglar arbetsför- medlares sätt att kategorisera och beskriva ungdomar med invandrarbakgrund.
Det finns över 400 arbetsförmedlingskontor runt omkring i landet, och av dessa är ca 50 specialförmedlingar, som enbart är riktade mot en specifik yrkes- grupp, eller annan kategori av arbetssökande. Organisatoriskt sett är varje kontor en del av det statliga Arbetsmarknadsverket. Arbetsmarknadsstyrelsen, Ams, är den centrala myndigheten inom detta verk, och som chefsmyndighet är det Ams som ansvarar för ledning, styrning, uppföljning och utvärdering av förmedlingarnas verksamhet. Det huvudsakliga ansvaret för landets arbets- förmedlingskontor ligger däremot hos länsarbetsnämnderna i respektive län. Arbetsförmedlingarnas verksamhet kan, grovt sett, delas upp i två separata områden. Till det första området hör arbetsförmedlingens tjänster: informa- tionsservice, platsförmedling, matchning, arbetsvägledning och yrkesinriktad rehabilitering. Dessa tjänster utförs av arbetsförmedlingens ordinarie organisa- tion – Arbetsförmedlingen och Arbetsmarknadsinstitutet (Ami). Omfånget på den här verksamheten är mer eller mindre konstant, även om inriktningen givetvis i högsta grad påverkas av konjunkturens utveckling (Ams 1996: 131). Till det andra området hör de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, som t ex arbetsplatsintroduktionen (Api) eller arbetslivsutvecklingen (Alu). Dessa genomförs med hjälp av utomstående aktörer, men verksamheten administreras av Arbetsförmedlingen. I en del fall syftar åtgärderna till att ge arbetssökande utbildning eller arbetslivserfarenhet, för att förbättra möjligheterna till ett inträde på arbetsmarknaden.1
Den öppna, offentligt finansierade arbetsförmedlingen svarar endast för en del av förmedlingen av arbeten på den svenska arbetsmarknaden. 1993 tilläts återigen privata arbetsförmedlingar, när det statliga monopolet på förmedling av arbete försvann. Självfallet har dock informell förmedling av arbeten pågått under den tid Arbetsmarknadsverket hade detta monopol. Under 1997 och 1998, de år då forskningsprojektet ”Arbetsmarknadschanser för ungdomar med invandrarbakgrund” pågick, var 3,9 miljoner människor sysselsatta i det svenska arbetslivet. Under vart och ett av dessa år nyanställdes ungefär en miljon människor i Sverige, men till arbetsförmedlingen anmäldes endast 297 000 (1997) respektive 372 000 (1998) platser (Okeke 1999:220). Det innebär att endast 30 procent av alla nyanställningar avsåg platser som var anmälda till arbets- förmedlingen. Att platserna var anmälda till arbetsförmedlingen innebär dock inte att det var just de som förmedlade kontakten mellan arbetsgivare och arbetstagare. För åren 1999 och 2000 anmäldes också 30 procent av alla lediga
1 Dessa åtgärder brukar, med en nationalekonomisk terminologi, beskrivas som utbuds-
påverkande. Det finns även efterfrågestimulerande åtgärder, som t ex syftar till att för- bättra anställningsmöjligheterna för sökande som har svårt att konkurrera på arbets- marknaden (Ams 1996:163, 175; Schröder 1997).
platser till den statliga förmedlingen, men det var endast 30 procent av denna del som tillsattes med hjälp av den (Neergaard 2002:6; jfr Ams 2001).
Till arbetsförmedlingens direktiv hör att den ska vara öppen och tillgänglig för alla, arbetssökande såväl som arbetskraftssökande.2 Därmed skiljer den sig från privata förmedlingar, som i första hand har företagen som kunder, och huvudsakligen utgår ifrån denna grupps behov och önskemål. Allt sedan de första offentliga arbetsförmedlingarna tillkom 1902, har den s k neutralitets- principen varit grundläggande för verksamheten. Neutralitetsprincipen kom senare att kallas arbetsförmedlingens gyllene regel, och lyder: ”Arbetsgivaren ska erhålla bästa möjliga arbetskraft, och arbetaren det arbete, för vilket han [sic!] bäst lämpar sig” (Delander m fl 1991:20).3 Arbetsförmedlingens behov av att formulera och försöka iaktta en neutralitetsprincip är uppenbar. Den bedriver sin verksamhet på ett fält befolkat av grupper med olika intressen. Göran Ahrne m fl (1985) har beskrivit det som att arbetsförmedlingen befinner sig i ett kraftfält mellan två övergripande motsatsförhållanden i samhället, nämligen mellan arbete och kapital å den ena sidan, och mellan stat och civilt samhälle å den andra.
Den som tar ett jobb vill tjäna så mycket som möjligt, arbeta så lite som möjligt och ha det ganska trevligt på jobbet. Den som köper ett arbete, arbetsgivaren, vill betala så lite som möjligt och vill ha så mycket arbete utfört så fort som möjligt. /…/ Därmed inte sagt att allt i förhållandet mellan arbete och kapital präglas av motsättningar. Motsättningen mellan stat och civilt samhälle ligger i statens intresse av att driva in skatter, fördela pengar, utöva kollektiv rättvisa och därmed kontrollera. I det civila samhället finns däremot intressen från enskilda medborgare att bestämma över sig själva så mycket som möjligt, att reglera sitt liv på informell basis genom familj, vänner, osv (Ahrne m fl 1985:4).
Den utsatta positionen på detta kraftfält har i mångt och mycket påverkat för- medlingens verksamhet. Utformningen och innehållet i verksamheten har ofta förändrats i enlighet med olika arbetsmarknads- och socialpolitiska konjunk- turer, och förändringar i styrkeförhållandena i det politiska livet.
Under 1900-talets första decennier, när den offentliga arbetsförmedlingen handhades av kommunerna och städerna, hade de borgerliga partierna företräde vid utformningen av den politik som reglerade förmedlingarnas verksamhet. Det konservativa socialpolitiska inslaget var stort, och arbetsförmedlingens kon-
2 Det följande avsnittet bygger på Rothstein (1980), Ahrne m fl (1985), Ahrne (1989),
Delander m fl (1991), Schröder (1997), Ams (1998a), Mäkitalo (2002).
3 Viljan till neutralitet och opartiskhet tog sig också uttryck i att man från början fastslog
att arbetsförmedlingsorganens styrelser skulle ha lika antal företrädare för arbetsgivarnas organisationer som för fackföreningarna, och att ordföranden skulle vara opartisk. Erfarenheterna från storstrejken 1909 ledde till att bestämmelser om att arbetsförmedlingen skulle vara neutral vid arbetskonflikter. Grunddragen i denna neutra- litetspolicy lever kvar än idag, även om dåvarande Svenska arbetsgivarföreningen, nu- varande Svenskt näringsliv, frivilligt frånträdde sina styrelseposter 1991 (Ams 1998a).
trollfunktion sattes i främsta rummet. Man ville pröva arbetsviljan hos de arbetslösa, för att försäkra sig om att samhällets understöd endast mottogs av ofrivilligt arbetslösa som förtjänade det. Under 1930-talet tonades arbetslös- hetspolitikens socialpolitiska, konservativa inriktning ned, i takt med att social- demokraterna fick större inflytande över arbetsmarknadspolitiken. Offentliga arbeten till avtalsenliga löner ersatte nödhjälpsarbetena, och fattigvårds- stämpeln på de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna suddades ut.
1948 inrättas den statliga arbetsmarknadsstyrelsen, Ams, och samtidigt förstatligades de offentliga arbetsförmedlingarna. Med Ams och de nya, centralt styrda förmedlingarna försökte man att etablera en ny form av statlig byråkrati. Man strävade efter att undvika den gamla formen av ”tjänste- mannavälde”, där ett starkt konservativt socialpolitiskt inslag präglade relationen mellan förmedlare och arbetslös. Ams expanderade snabbt och kraftigt, och blev ett verktyg vid inrättandet av den s k ”aktiva arbets- marknadspolitiken”, vars främsta målsättningar var full sysselsättning och en solidarisk, utjämnande lönepolitik. Den teoretiska grunden för denna politik formuleras av två LO-ekonomer, Rudolf Meidner och Gösta Rehn. I denna nya arbetsmarknadspolitik tilldelades arbetsförmedlingarna en central roll i struktur- rationaliseringen av svensk industri. Man strävade efter att arbetskraften skulle omfördelas till moderna och mer produktiva industrigrenar, omskolas om så var nödvändigt, och det var arbetsförmedlingen som skulle hålla arbetskraften i rörelse. I praktiken medförde detta, på den lokala nivån, att den förmedlande verksamheten under 1960-talet försköts ”mot en större inriktning på stats- och arbetsgivarintressen” (Ahrne m fl 1985:10), trots att LO hade haft ett företräde vid utformandet av verksamheten.
1960-talet blev en omvälvningens och omorganiseringens tid på förmed- lingarna, delvis beroende på att en finanspolitiskt motiverad kritik mot Ams kraftiga tillväxt blev så pass stark att den socialdemokratiska regeringen valde att ge vika för den kritiska opinionen. Besparingar och rationaliseringskrav kom då att prägla förmedlingens verksamhet. Under 1970-talet ledde utvecklingen återigen till att de sökandes intressen stärktes, om än tillfälligt. Det togs initiativ till att stärka förmedlingarnas position gentemot arbetsgivarna och arbets- givarnas organisationer, i syftet att tillgodose fackliga intressen. Lagen om obligatorisk platsanmälan är ett exempel. De mest radikala förslagen – som t ex att ge arbetsförmedlingarna rätt att avstå från att förmedla arbetskraft till arbetsplatser med dålig arbetsmiljö och hög personalomsättning – genomfördes dock aldrig. Även en mycket summarisk genomgång av den offentliga arbets- förmedlingens historia visar sålunda att organisationen bedriver sin verksamhet omgivna och ibland under inflytande av starka intressegrupper med motstridiga önskemål. Det finns ett flertal starka röster som har åsikter om arbets- förmedlingens uppgifter och prioriteringar.