I inledningen till detta kapitel beskrev jag förekomsten av en mer omfattande diskurs – summan av alla de texter som genereras av det offentliga Sveriges sätt att förhålla sig till de personer som inte räknas in i den etniska gruppen svenskar, men som på en mer eller mindre permanent basis befinner sig på nationalstatens territorium. Avhandlingens syfte medför att jag studerar hur en grupp arbetsförmedlare hanterar de sociala kategorier som är etablerade i denna diskurs, när de beskriver inkluderings- och exkluderingsprocesser på arbets- marknaden. Därmed kan avhandlingen beskrivas som en studie i hur den ”stora” diskursen reproduceras i den ”lilla”; dvs hur den övergripande diskursiva strukturen kommer till uttryck under en intervjusituation, i en dialog producerad gemensamt av en forskare och en praktiker. De möjligheter och begränsningar som intervjumaterialet för med sig har redan beskrivits. Men det finns en annan aspekt av relationen mellan aktör och struktur eller mikro- och makronivå som jag endast har berört helt flyktigt. Det är förhållandet mellan den enskilde byråkratens agens eller aktörskap – vilket här även inkluderar agens i relation till talhandlingar – och den övergripande byråkratiska organisationens förmåga att strukturera. En beskrivning av dessa förhållanden är nödvändig, inte minst för förståelsen av hur en arbetsförmedlares intervjuutsagor är rela- terade till hans eller hennes handlingar, dvs den arbetsförmedlande praktiken.
Byråkratins väsen är väl studerat inom sociologi och organisationsforskning. Allt sedan Max Webers studier i början av 1900-talet av byråkrati i det moderna samhället har detta sociala fenomen ägnats stort intresse. För Weber repre- senterade byråkratin den moderna och rationella organisationsformen, som växte fram i växelspel med den kapitalistiska ekonomin och det industriella produktionssättet. Byråkratins rationalitet och effektivitet avtecknade sig i en kontrasterande jämförelse med äldre, förmoderna former av organisering, där förvaltningens verksamhet och legitimitet baserades på traditionens, släkt- känslans eller den personliga välviljans sociala logik (Boglind, Lindskoug & Månsson 1981:123, Ahrne 1989:57, Weber 1987:86ff). I detta idealtypiska sätt att framställa den moderna byråkratin understryker Weber den enskilde byrå- kratens neutralitet. Obundna av lojaliteter lyfter de lön i pengar enligt en reglerad löneskala; de har sitt ämbete som enda eller huvudsakliga yrke och
inkomstkälla, och de är personligen skilda från förvaltningsmedlen; befordrings- gången är reglerad och bedömningen av kvalifikationerna formaliserad. Sammantaget innebär detta att byråkraten, i motsats till äldre tiders förvaltare, är väl skickad att neutralt, och utan hänsynstagande till utombyråkratiska lojali- teter och egna värderingar, fatta de beslut som regelverket och ämbetsplikten påbjuder (Ahrne 1989:27; Weber 1987:58ff).
Den bild av byråkratiska organisationer som framträder i Webers modell betonar regelföljandet och strukturens reproduktion. Den enskilda byråkratens individuella aktörskap underbetonas däremot. En liknade, om än inte identisk, syn på förhållandet mellan individ och (byråkratisk) struktur gör sig Don Handelman (1981) till tolk för, vilken jag redogjorde för i inledningskapitlet. I den refererade artikeln fokuserar han de byråkratiska framställningarnas egen logik, när han hävdar att den klassificerande ambitionen är mer närvarande i byråkratier än i vardagslivet. Handelman påpekar förvisso att den byråkratiska taxonomin syftar både till att få kunskap om och manipulera världen, och detta skulle kunna tolkas som ett erkännande av byråkratens individuella agens och förmåga att i ”utombyråkratiska” syften använda den taxonomiska ordning han eller hon har att omsätta i praktik. Likväl är Handelman mer intresserad av hur den byråkratiska logiken påverkar byråkraten än tvärtom, och Webers bild av den neutrale, exekutive byråkraten blir indirekt bekräftad. Skillnaden mellan regelverkets och taxonomins imperativ å den ena sidan, och den enskilda tjänstemannens sätt att förhålla sig till dessa diskurser å den andra blir nästan osynlig. Det sistnämnda förstås huvudsakligen som en konsekvens av det förstnämnda. Stabiliteten i kodifierade regler och kategorier betonas på bekostnad av den instabilitet som råder när dessa diskursiva ordningar, tolkade av de enskilda byråkraternas förståelsehorisonter, omsätts i praktik.
Denna bild har emellertid ifrågasatts av Michael Herzfeld (1992) och Michael Lipsky (1980). Herzfeld anser att byråkratins anspråk på neutralitet, genomskin- lighet och regelföljande förutsägbarhet snarare bör förstås som den väster- ländska byråkratins egen ideologi och partsinlaga. Den byråkratiska verksam- heten är inte så rationellt organiserad som den förutsätts vara. Detta påpekande är föga uppseendeväckande; förekomsten av informella organisationsformer och/eller självsvåldiga byråkrater är utförligt beskriven och kommenterad i forskningslitteraturen (DiMaggio & Powell 1991), och väl representerad i utom- vetenskapliga, ”folkliga” föreställningar om byråkratiska organisationers karaktär (Herzfeld 1992:2ff). Denna kritik är dock felriktad, menar Herzfeld, vare sig tjänstemän bryter mot reglerna eller följer dem till punkt och pricka. Byråkratin kan egentligen aldrig leva upp till sina egna rationella ideal, och man bör inte betrakta de informella organisationsformerna som en avvikelse från en ideal byråkrati där varje anställd följer de uppställda reglerna. Vad som är relevant är snarare det förhållande att man i offentliga byråkratiska organisa- tioner odlar en formalistisk retorik, som bl a döljer egenmäktighet, partikulära
intressen, maktutövning och social exkludering bakom en fasad av föregivet regelföljande och hänvisningar till en högre, överindividuell ordning. Den byrå- kratiska organisationens regelverk och taxonomi bör snarare förstås som ett redskap för att skapa sanningar och en resurs för att rationalisera handlande.8 Vad avser det generella, teoretiska perspektivet ansluter sig Herzfeld (1992:183f) till den handlingsteori som formulerats av t ex Bourdieu (1977) och Giddens (1984): tjänstemännens handlingar bör förstås som en social praktik, en kulturell ordning bland andra där officiellt sanktionerade och institutionaliserade taxo- nomier och regler utgör villkor för det sociala handlandet, tillsammans med (snarare än i motsatsställning till) ”utomorganisatoriska” individuella eller mer tydligt grupprelaterade regler och diskurser. Byråkraten är aldrig enbart exekutiv.
Michael Lipskys argumentation går i en annan riktning. I hans studie av gräsrotsbyråkratier i Nordamerika ges en detaljerad beskrivning av hur tjänste- mannens eller handläggarens ”utomorganisatoriska” värderingar och bevekel- segrunder, som en direkt följd av de villkor under vilka arbetet utförs, på ett mycket påtagligt sätt påverkar bedömningar av klienter och tillämpningen av regler och taxonomier (Lipsky 1980). Det beror delvis på att gräsrotsbyråkraten ställs inför arbetsuppgifter som aldrig kan utföras på ett fullständigt sätt. I arbetsförmedlingens verksamhet är detta tydligt: de kan aldrig matcha samtliga arbetssökande mot alla befintliga vakanser – vilket även Ams framhåller när de presenterar sin arbetsförmedlande verksamhet (Ams 1995:152). Det kommer alltid att finnas en ”mismatch”, inte minst därför att kostnaderna för en ”full- ständig” arbetsförmedling skulle skjuta i höjden på ett drastiskt sätt, t ex med tanke på utbildningsinsatserna. Förmedlarna kan inte lyckas med alla sökande, däremot kan de försöka att lyckas med så många som möjligt. Därmed finns det ett starkt incitament till att prioritera de klienter för vilka sannolikheten att få arbete är störst (Lipsky 1980:107). I bedömningen av vilka sökande som har en stor potential på arbetsmarknaden finns ett spelutrymme för bedöm- ningsprinciper som ligger utanför de byråkratiska taxonomierna. Lipsky fram- håller också att handläggaren i ”klientskapandet” måste göra en åtskillnad mellan klienterna vad avser deras behov av service, hjälp och liknande, och att bedömningen av dessa behov färgas av generella uppfattningar av vilka behov
8 Herzfeld argumenterar också för att föreställningen om den rigide, maktfullkomlige byrå-
kraten är ett socialt accepterat sätt att förklara ofördelaktiga resultat av ett möte med representanter för det ”officiella” samhället, dvs staten. Det är en ”social teodicé” som förklarar varför samhället inte fungerar som det ska, trots dess (föregivet) rationella organisation, men också ett sätt för en individ att rädda ansiktet och sitt sociala anseende inför hotet om en potentiell prestigeförlust. Samma mekanism gäller för den enskilde byråkraten, som kan framställa sig som maktlös och inför de överordnade som är rigida paragrafryttare utan kunskap om den verklighet som organisationsstrukturens lägre nivåer verkar i (1992:4ff). Med maktlösheten följer också att byråkraten kan frita sig själv från eventuellt ansvar – s k buckpassing.
och krav som är rättmätiga eller ej (Lipsky 1980:109). Dessa ”utombyråkratiska” värderingar och normer är inte sällan kopplade till etnicitet och nationalistiska ideologier, vilket t ex Hazel Fletts studie av fördelningen av offentligt ägda lägenheter till socialt utsatta i Storbritannien visar (Flett 1979).9
Trots olikheterna mellan Lipsky och Herzfeld, går deras analys ihop på en punkt, nämligen i slutsatsen att det inte är rimligt att ta den byråkratiska själv- presentationens rationalitetsanspråk för givna, och därmed löpa risken att osynliggöra den enskilde tjänstemannens aktörskap och förstå dennes (katego- riserande) verksamhet som en strikt exekutiv verksamhet.10 Lipsky och Herzfeld understryker båda att det är viktigt att beakta skillnader mellan å ena sidan de diskurser som artikuleras i formella taxonomier och regler på överordnade organisatoriska nivåer, och å andra sidan de diskurser och praktiker som kommer till uttryck på den byråkratiska gräsrotsnivån. Framhållandet av tjänste- mannens agens medför dock inte, vilket Mark Graham framhåller, att man kan utgå ifrån att den klassificerande verksamheten alltid är en medveten akt (Graham 1999:20).
Det finns således anledning att urskilja tre storheter, som av analytiska skäl bör hållas isär: dels officiellt sanktionerade kategorier och förklaringsmodeller, dels arbetsförmedlingens praktik och slutligen intervjupersonernas sätt att i en intervjusituation tolka överordnade byråkratiska strukturers imperativ, förkla- ringsmodeller och kategorier (Herzfeld 1992:183). Lipskys och Herzfelds anmärkningar riktar uppmärksamheten mot gräsrotsbyråkratins olika diskursiva nivåer, och behovet av att studera den enskilde tjänstemannens sätt att tolka,
distansera sig från och reproducera mer etablerade och permanenta diskursiva
former. De kategoriseringsformer som är etablerade i Ams centrala dataregisters taxonomi har en viss tvingande kraft, liksom de riktlinjer och imperativ som olika
9 En tredje påverkande omständighet är, enligt Lipsky, att handläggaren finner det mer
tillfredsställande att interagera med vissa klienter än med andra, och att de har möjlighet att agera utifrån just dessa preferenser. Det vore, påpekar han, ett misstag att tro a tt etniska eller rasifierande förhållningssätt aldrig påverkar även dessa värderande om- dömen (Lipsky 1980:108). Lipsky nämner stereotyper baserade på ”rasidentiteter” som exempel, utan att använda begreppet ”rasifiering”.
10 Lipsky går här ett steg längre än Herzfeld, när han hävdar att de beslut som gräsrots-
byråkrater tar, de rutiner som de etablerar, och de begrepp och uttryck som de skapar och reproducerar för att hantera en osäker och pressande arbetssituation i själva verket utgör den policy som deras institutioner utför, och snarare än det som högre tjänstemän på olika nivåer formulerar i policydokument: ”I argue that the decisions of street-level bureaucrats, the routines they establish, and the devices they invent to cope with uncer- tainties and work pressures, effectively become the public policies they carry out. I argue that public policy is not best understood as made legislatures or top-floor suites of high-ranking administrators, because in important ways it is actually made in the crowded offices and daily encounters of street-level workers” (Lipsky 1980: xii, emfas i original). Applicerat på arbetsmarknadspolitiken medför Lipskys perspektiv att denna politik uppstår först i den process där den som försöker sälja eller köpa arbete möter en tjänsteman eller -kvinna på ett förmedlingskontor, och att den utgör summan av inne- hållet i alla dessa möten (Rothstein 1989:113).
arbetsmarknadspolitiska åtaganden kommer till uttryck i. Det är en diskursiv resurs som arbetsförmedlarna i kraft av sin position måste använda. Det innebär också att vissa problemformuleringar och frågeställningar får en privilegierad position på deras yrkesmässiga dagordning, vilket framkom i detta kapitels två första avsnitt. Samtidigt finns det en mer övergripande diskursiv struktur, som inte är lika tvingande men ändå närvarande och med all sannolikhet påverkande, nämligen den officiella etnicitetspolitik (jfr not 23) som under ett par decennier har formats under namnet ”utlänningspolitik”, ”minoritetspolitik” eller ”invand- rarpolitik”. Under avhandlingsarbetets gång pågick ett paradigmskifte på detta område, ett skifte som bland annat innehöll ambitionen att i och genom myndig- hetsutövningen bryta upp den binära oppositionen ”svensk : invandrare” och tänkandet i termer av ”vi” och ”dom”. Till denna ambition hörde också kritik av en ”ensidig betoning av invandrares kulturella olikhet” (SOU 1996:55:71). Lite längre fram i detta kapitel kommer jag att i korthet beskriva denna diskursiva struktur. Under den nästföljande rubriken kommer jag dock att diskutera den sociala kategori som utgör det kanske allra mest privilegierade tecknet i den diskurs som tematiserar tillhörighet och utanförskap, likhet och skillnad samt normalitet och avvikelse inom ramen för nationalstatens föreställda gemenskap: invandraren.