Den efterfråge- och arbetslöshetskris som rådde på arbetsmarknaden under i synnerhet den första delen av 1990-talet, och som endast långsamt klingade av
relation till avvikelsernas antites, den vite, anglosaxiske, heterosexuella, kristna och icke funktionsnedsatta mannen.
23 Denna kommitté tog dock ett vidare mångfaldsbegrepp, som inte enbart syftade på
under den andra delen av detta decennium, präglade givetvis utformningen av den statliga arbetsmarknadspolitiken och arbetsförmedlingens verksamhet. Dessa förändringar är till en viss del en logisk konsekvens av arbetsmarknadens dynamiska växelspel mellan utbud och efterfrågan. I en högkonjunktur, när efterfrågan på arbete är stor är arbetsgivarna ofta tvungna att gå ut mer aktivt och söka arbetskraft. De sökande kan å sin sida välja mellan fler arbeten, och ställa högre krav än vid en lågkonjunktur. Under dessa förhållanden syftar arbetsmarknadspolitiken till att styra arbetskraften till branscher med hög efter- frågan. Man eftersträvar att undvika s k ”flaskhalsar” i tillgången på arbetskraft, eftersom dessa riskerar att sänka produktiviteten och höja löneanspråken. Plats- förmedlarens uppgift blir att så snabbt som möjligt tillsätta vakanta platser (Ams 1998a:104f). Samtidigt finns det också utrymme för att skapa möjligheter för de grupper av sökande som har svårt att göra sig gällande vid andra tidpunkter, t ex funktionsnedsatta, och därmed ökas insatserna med vägledning och yrkesinriktad rehabilitering.
När en lågkonjunktur inträder, och arbetslösheten ökar, ändras förutsätt- ningarna för förmedlingen av arbeten. Arbetsgivarna får större möjligheter att välja bland fler sökande, och de kan öka sina krav på såväl formella meriter som mer informella kvalifikationer. Samtidigt gör konkurrensen om vakanserna att de sökande måste sänka sina krav. Långtidsarbetslösheten ökar bland de minst efterfrågade personerna, och därmed löper betydligt fler människor risken att på en mer permanent basis helt hamna utanför arbetslivet. Den överskuggande uppgiften för arbetsmarknadspolitiken blir då att se till att de arbetslösas ”anställningsbarhet” bibehålls. Det kan dels ske genom att förhindra att långtidsarbetslösa tappar kontakten med arbetsmarknaden, men också genom att omskolning eller vidareutbildning.
1990-talets kraftigt stigande arbetslöshet medförde att förmedlingsperso- nalens arbetsvillkor förändrades. Belastningen på Arbetsförmedlingen ökade drastiskt.24 De sökande var många, men vakanserna få. Tidigare etablerade rutiner fungerade sämre under trycket av den hastigt ökande mängden sökande, och det blev nödvändigt att ompröva organisation och arbetssätt (Ams 1998a:111). Samtidigt växlade direktiven från de högre nivåerna i arbets- marknadsverket. I början av arbetslöshetskrisen satsade man på arbetsmark- nadsutbildningar. De ersatte beredskapsarbetena, som tidigare hade varit den dominerande åtgärdsformen vid konjunkturnedgångar. Regeringen ville höja arbetskraftens utbildningsnivå i väntan på nästa konjunkturuppgång. Men när krisen fördjupades och de arbetslösa blev än fler, bedömdes denna åtgärdsform vara för dyr. Nu inriktades åtgärderna mot arbete, huvudsakligen i form av praktikplatser i arbetslivet. För varje enskild grupp av arbetslösa med liten
24 Under 1980-talet var antalet arbetssökande per månad i medeltal 300 000. 1993 sökte
arbetslivserfarenhet skapades ”skräddarsydda” praktikformer, som skulle mot- svara deras specifika behov. Ungdomar, nyligen utexaminerade akademiker, arbetslösa som invandrat; alla fick sin enskilda praktikform. Till slut ansågs floran av åtgärder vara för stor. Regelverket hade blivit svåröverskådligt, vilket skapade svårigheter för förmedlarna, och därför samordnades utbudet till ett mindre antal olika former (Ams 1998a:116).
1990-talet blev åtgärdernas årtionde. Placering i arbetsmarknadsåtgärd var ofta arbetsförmedlingens svar till de sökande som ville ha arbete. Detta gällde inte minst kategorin ungdomar, som ju drabbades hårdare än många andra av arbetslösheten. De var också en av de kategorier av arbetslösa för vilka man utvecklade skräddarsydda åtgärdsformer. Vid tidpunkten för forsknings- projektet ”Arbetsmarknadschanser för ungdomar med invandrarbakgrund” hade dock den kategorispecifika åtgärden ungdomspraktik uppgått i det större programmet arbetsplatsintroduktion (Api), tillsammans med invandrarpraktiken och akademikerpraktiken. Till sitt innehåll och syfte var åtgärden dock i stort sett oförändrad. Den var inte helt subventionerad för merparten av ung- domarna, då arbetsgivarna var tvungna att betala ett finansieringsbidrag.25 De arbetsgivare som upplät en introduktionsplats för ungdomar med utländskt medborgarskap behövde däremot inte betala något.
Datorteken var en annan av arbetsförmedlingarnas ”stora” åtgärder för ung-
domar på 1990-talet (Ams 1998b:4). Datortekens uppgift var att ge grund- läggande datorutbildning kombinerad med s k ”jobbsökaraktiviteter” under högst tolv veckor. Huvudsyftet var att förse ungdomarna med bättre förut- sättningar i arbetssökandet, att ge dem redskap som t ex att skriva en jobb- ansökan och upprätta en meritförteckning. Åtgärden har ibland också tjänat syftet att i brist på arbete eller lämplig praktik ersätta arbetslöshetens passivitet med någon form av verksamhet. För ungdomar upp till 20 år fanns det kommunala programmet för unga (Kpu), där kommunen fick ansvaret som praktikanordnare eller att sätta de unga i någon annan verksamhet på heltid. Kpu skulle anvisas inom 100 dagar från det att den arbetslöse ungdomen anmält sig hos förmedlingen. Åtgärden rekryteringsstöd tillkom för att underlätta anställning av långtidsarbetslösa och kunde utgå till en arbetsgivare under sex månader. I denna åtgärdsform skulle anställningsförmåner utgå enligt kollektiv- avtal. Rekryteringsstödet upphörde att gälla med utgången av 1997 och ersattes av anställningsstödet (Ams 1996:163ff; Ams 1998a:115ff).26
25 Enligt Lena Schröder (1997:191) markerade denna åtgärdsform en ny inriktning i svensk
arbetsmarknadspolitik, eftersom ersättningsnivåerna för deltagarna inte längre var knutna till arbetsmarknadens löner, utan till ersättningen i arbetslöshetskassorna, och graden av subvention av arbetsgivarnas kostnader var så pass hög (i vissa fall upp till 100 procent, jfr nedan).
26 Att prioritera arbetslösa ungdomar var inte något unikt för 1990-talets arbetsmarknads-
politik. Ungdomar har sedan lågkonjunkturen i början av 1980-talet betraktats som en kategori arbetslösa med särskilda behov, och varit en måltavla för specifika arbets-
Arbetsplatsintroduktionens direkta föregångare hette alltså ungdoms-
praktik, och startades i början på 1990-talet. Den var ursprungligen tänkt som
en ”sista åtgärd” att användas först när möjligheterna till arbete eller utbildning var uttömda. Ungdomspraktiken tillkom under lågkonjunkturens första år, som ett svar på den kraftigt ökade ungdomsarbetslösheten. Till skillnad från tidigare åtgärder för unga arbetslösa var ungdomspraktiken och dess efterföljare Api en utbudspåverkande åtgärd. Åtgärden gav ungdomarna utbildning i form av arbete. I denna praktikform började förmedlingen att arbeta med individuella utvecklingsplaner eller handlingsplaner (jfr ovan), där ungdomspraktiken skulle passa in i den karriärutveckling som skisserades i utvecklingsplanen. Arbetet i åtgärden blev alltså en utbildning och en del av en utvecklingsplan. Ambitionen att stimulera efterfrågan på arbete hamnade i bakgrunden, istället användes ungdomspraktiken i sådan omfattning att efterfrågan på arbete sannolikt minskade (Hallström 1994, Schröder 1997:203f).
Obalansen mellan antal sökande och vakanser under 1990-talet innebar rim- ligtvis svårigheter för arbetsförmedlarna, liksom den växlande inriktningen på åtgärdernas innehåll och det nästan ständigt pågående inrättandet av nya åtgärdsformer och -namn. Arbetsbelastningen ökade, samtidigt som de policy- skapande nivåerna högre upp i Arbetsmarknadsverkets organisation reagerade på den besvärliga situationen genom ett flertal förändringar och omorganisa- tioner, varav åtminstone vissa sannolikt var partipolitiskt motiverade. Vissa uppifrån kommande direktiv blev ibland kontraproduktiva i sina oförutsedda effekter.27 Sammantaget innebär allt detta att arbetsförmedlarnas arbetsmiljö under 1990-talet präglades av en stor diskrepans mellan antalet sökande och
marknadsåtgärder. En rad åtgärder riktade mot dem har sedan dess utvecklats, samtidigt som deras möjlighet att ta del av andra åtgärder begränsats (Börjesson 1995:100f). Beredskapsarbeten var i början av 1980-talet den mest förekommande formen, och det var en åtgärd som gjorde det förmånligt för arbetsgivaren att anställa t ex en ung arbets- lös. Syftet med dessa var att skapa arbetstillfällen för arbetslösa som annars inte skulle ha kommit till stånd. De ersattes i efter några år av en lagstadgad sysselsättningsgaranti för ungdomar under 20 år, i form av s k ungdomslag. Genom denna åtgärdsform garan- terades ungdomarna minst fyra timmars lönearbete i den offentliga sektorn, i sista hand hos kommunerna.
27 Det s k ”volymmålet” var, av allt att döma, ett sådant direktiv. I mitten av 1990-talet
satte den dåvarande regeringen upp som en övergripande målsättning för arbetsmark- nadspolitiken att ett bestämt antal sökande varje månad skulle placeras i åtgärd. Detta volymmål syftade till att den öppna arbetslösheten skulle pressas ned, och att ge lång- tidsarbetslösa en möjlighet att bryta sin arbetslöshet. Volymmålet innebar ett krav på och incitament till att få in så många sökande som möjligt i åtgärd, men resurserna var begränsade, vilket medförde att man prioriterade de billigare och/eller de för tillfället lättast tillgängliga åtgärdsformerna på bekostnad av den dyrare, men – även enligt Ams egen bedömning – på sikt mest effektiva åtgärdsformen, dvs utbildning (Ams 1998:116f). Effekten av volymmålet kunde i sämsta fall bli att arbetsförmedlarna såg sig tvingade att placera arbetslösa i åtgärder som inte var de lämpligaste för dem, eller ens lämplig över huvud taget (jfr Nyberg & Skedinger 1998, Knocke & Hertzberg 2000:87, Lundh & Ramsby 2001:421).
vakanser, omsvängningar i de politiska riktlinjerna inom arbetsmarknads- politiken, ständigt förändrade åtgärdsformer, politiskt motiverade beslut med potentiellt kontraproduktiva effekter och ett framväxande behov av omorga- nisation och förändringar. Mer än många gånger tidigare befann sig lokal- kontoren i en korseld av intressekonflikter.