av Petra Herzfeld Olsson
En reglering av arbetskraft från länder utanför eu igZY_ZaVcY ~g på väg att växa fram på eu-nivå. Redan i dag har vissa arbetsgiva- re i eu svårt att hitta rätt inhemsk kompetens. Den demografiska utvecklingen med en åldrande befolkning medför dessutom att den arbetsföra delen av befolkningen minskar. Enligt eu:s statistikkon- tor Eurostats beräkningar antas andelen arbetsför befolkning minska [gc +,!' egdXZci '%%) i^aa *+!, egdXZci '%*%! k^a`Zi bdihkVgVg Zc b^ch`c^c\e*'b^a_dcZgb~cc^h`dg#7YZ`kVci^iVi^kdX]`kVa^iVi^k arbetskraftsbrist utgör hinder för den ekonomiska utvecklingen. Att ha tillgång till rätt arbetskraft vid rätt tidpunkt är centralt för att uppnå de ekonomiska målen i Lissabonstrategin och Europa 2020 och göra Europa till den mest konkurrenskraftiga ekonomin i värl- den. Vid millennieskiftet gjorde eu därför en kovändning och över- \Vkh^c(%"g^\Vcdaak^h^dc[gVgWZih`gV[ih^ckVcYg^c\#>hi~aaZih`jaaZ insatserna inriktas på att attrahera arbetskraft från tredjeland till eu och utveckla legala vägar in i eu.
Denna nya politiska satsning präglas i hög grad av svårigheten att motivera intensiva åtgärder för att locka till sig arbetstagare från tredjeland när en stor del av den befintliga arbetskraften är arbetslös. En ytterligare försvårande faktor är att nationalistiska och främlingsfientliga strömningar växer sig starkare på många håll. Regeringsföreträdare viker sig dubbla för att få till kompromisser som inte ska irritera den inhemska opinionen. Men frågan är om
resultatet kommer att bli politiskt och moraliskt hållbart. Det är utmanande att utforma ett regelverk som syftar till att uteslutande locka till sig arbetstagare som kan utföra arbeten ingen annan i eu kan utföra under just den tid behovet är aktuellt – samtidigt som deras sammanlagda ekonomiska effekt på de nationella välfärdssys- temen måste vara positiv.
Avstampet för den nya politiken gjordes vid det specialinsatta :jgdeZ^h`VgYZi^IVbbZg[dgh&...#Ji\c\hejc`iZckVgVii[i^aa stånd en tillnärmning av medlemsstaternas regler om tillträde till och vistelse på deras territorium som skulle baseras på en gemen- sam bedömning av ekonomisk och demografisk utveckling inom eu. Dessutom betonade rådet att tredjelandsmedborgare måste behand- las rättvist.
Ett antal länder hade vid denna tidpunkt redan antagit olika pro- gram för att locka till sig arbetstagare från tredjeland. Detta gällde i stor utsträckning högkvalificerade arbetstagare. Men även brist på mer lågkvalificerad arbetskraft, till exempel säsongsanställda, föran- ledde särskilda åtgärder. Vissa medlemsstater träffade bilaterala avtal om säsongsarbete och andra accepterade tyst en stor andel illegal VgWZih`gV[i ^cdb da^`V hZ`idgZg# HZ 6cYgZVh >c\]VbbVgh `Ve^iZa i denna bok angående sanktioner mot arbetsgivare som anställer arbetstagare som vistas olagligt i ett eu"aVcY #
Kommissionen klarlade efter mötet i Tammerfors att den avsåg att presentera ett direktivförslag om villkor för inresa och bosätt- ning i eu, bland annat i samband med betald anställning. Syftet var ViiZgh~iiV'*da^`Vi^aahicYhhnhiZbbZYZii#9Zedh^i^kVZ[[Z`iZgcV av arbetskraftsinvandringen skulle maximeras såväl för eu som för migranterna. Regelverket skulle innehålla ett förenklat ansöknings- förfarande för migrerande arbetstagare. Detta skulle kompletteras bZYZiii^aa]gVcYZ\ZbZchVbig~ii^\]Zih`c^eeZ Ykh#Zc\ZbZchVb jeeh~iic^c\g~ii^\]ZiZg #9ZhhVi\~gYZgh`jaaZhVbbVciV\Zi\gVYZi mer attraktivt för tredjelandsmedborgare att söka sig till Europa för att arbeta.
Utformningen av detta regelverk har inte varit fri från kompli- kationer. De involverade aktörerna strävar åt olika håll. En central aspekt av förhandlingarna har varit att vissa medlemsstater vill
bevara kontrollen över grunderna för att bevilja arbetstagare från tredjeland tillträde till deras territorium. En annan central fråga har varit vilka premisser som ska gälla när arbetstagare från tredjeland sedan ska verka i eu-länderna. Internationella arbetsorganisationen ilo jcYZghign`Zg djee]ga^\Zc k^`iZc Vk Vii igZY_ZaVcYhbZY- borgare ska likabehandlas med inhemska arbetstagare i fråga om arbetsvillkor och sociala rättigheter. Detta ses som en grundläggande förutsättning för anständigt arbete. Kommissionen har strävat mot ett sammanhållet regelverk som bygger på likabehandling av olika kategorier av arbetstagare och innehåller vägar mot permanent sta- tus. Vissa medlems stater har inte varit beredda att acceptera detta. Utvecklingen av reglerna innefattar en känslig politisk balansgång där behovet av att attrahera arbetskraft från tredjeland ställs mot rädslan att den migrerande arbetskraften ska konkurrera ut den inhemska arbetskraften och ta i anspråk kostsamma sociala förmåner. Ambitionen är att säkerställa att den migrerande arbetskraften inte ska belasta välfärdssystemen utan snarare bidra till att vidmakthålla dessa. Tanken är ju att en ökad tillströmning av arbetskraft ska öka välståndet i Europa.
En fråga är givetvis hur ambitionerna att locka ny arbetskraft till Europa rimmar med den höga arbetslösheten i många medlemsstater. Redan i sitt första meddelande efter Tammerfors underströk kom- missionen att en central utgångspunkt för utformningen av ett nytt regelverk var att arbetstagare från tredjeland enbart skulle beviljas tillträde till ett eu-land om arbetskraftsbehov förelåg och vakansen inte kunde fyllas av eu-medborgare. Med andra ord skulle det krävas att den befintliga nationella arbetskraften inte kunde eller inte ville ta de arbeten det gällde. Förhandlingarna har hittills dominerats av de aktörer som verkar mest oroliga över att den migrerade arbetskraften inte ska komma att gynna utan belasta de nationella välfärds systemen, både direkt genom att ta del av välfärdsförmåner, och indirekt genom att konkurrera ut den inhemska arbetskraften. Dessa aktörer motsät- ter sig samtidigt krav på effektiva sanktions- och inspektionssystem som skulle kunna säkerställa att migrerande arbetstagare konkurrerar på lika villkor med den inhemska arbetskraften.
strategi och istället för ett sammanhållet regelverk presentera ett ramdirektiv och tre sektorsdirektiv om högkvalificerad anställning, säsongsarbete och företagsinterna förflyttningar. Olika regimer kommer på det viset att gälla för olika kategorier av arbetstagare. De högkvalificerade arbetstagarna tillerkänns långtgående rättigheter medan de föreslagna direktiven om företagsinterna förflyttningar och säsongsarbetare erbjuder långt färre rättigheter.
I det följande ska det framväxande regelverket analyseras. En analysram ska användas för att illustrera den sammanlagda effek- ten av vägvalen i direktiven vad gäller de olika migrantgruppernas skyddsnivå. Syftet med kapitlet är att visa på diskrepanser i reg- leringen av olika grupper av invandrade arbetstagare och disku- tera ändamålsenligheten i de vägval som gjorts. Två frågor ställs ur detta perspektiv. Den första frågan är i vilken utsträckning det fram växande eu-regelverket om arbetskraft från tredjeland bidrar till otrygghet på arbetsmarknaden. Arbetsmarknaden går generellt mot en större flexi bilitet och den otrygga delen av arbetsmarknaden ökar. Migrerande arbetstagare verkar ofta inom ramar som gör deras ställning otrygg. Den andra fråga som ställs är hur det framväxande regelverket kan tänkas påverka eu:s sammanhållning. En utgångs- punkt för att förorda eu-reglering är att gemensamma regler bidrar till att medlemsstaterna konkurrerar på lika villkor. Utvecklingen av regelverket ger dock medlemsstaterna ett större mått av handlings- frihet än vad kommissionen ursprungligen avsåg. Medlemsstaterna kommer även i fortsättningen kunna konkurrera med varandra om arbetskraft från tredjeland. En central fråga är om detta kan komma att påverka sammanhållningen mellan medlemsstaterna.
De två frågor som ställs i kapitlet hänger samman. Kortsiktiga val för att skydda de inhemska socialförsäkringssystemen och slippa krav på effektiv likabehandling i fråga om arbetsvillkor kan bidra till risk för exploatering av arbetskraft från tredjeland. Det nya regelverket kan komma att etablera en otrygg domän på arbetsmarknaden där vissa arbetstagare inte ges förmåga att ta del av den europeiska väl- färden. Stora sociala skillnader skapar spänningar som kan påverka sammanhållningen internt i ett land. På sikt kan sådana skillnader även utgöra ett hot mot sammanhållningen inom eu. En risk med
projektet är att de olika förbehållen kan medföra att regelverket misslyckas både med att attrahera arbetskraft från tredjeland och att ge dem som väl kommer hit värdiga villkor. Vissa medlemsstater kommer då att på egen hand hitta effektiva vägar framåt. eu kan i ett sådant läge inte undanröja klyftorna mellan de stater som lyckas ViigV]ZgVVgWZihiV\VgZ[gcigZY_ZaVcY dX]Y~gbZYh~`Zghi~aaZgcY- k~cY^\`dbeZiZch[gjikZX`a^c\ dX]YZhdb^ciZ\gYZi#
Kapitlet inleds med en beskrivning av det analytiska ramverk som ska användas. Detta följs av en historisk översikt av rättsutveckling- en. Därefter presenteras det antagna direktivet om högkvalificerad VgWZih`gV[i '%%.$*% dX]gVbY^gZ`i^kZidbZiiZc]Zia^\iVch`c^c\h- förfarande och en gemensam uppsättning rättigheter. Ramdirektivet Vcid\hhajia^\iYZc&(YZXZbWZg'%&&#>h`g^kVcYZhijcY]VgYZi~ccj inte fått något nummer. Den antagna texten finns i rådsdokument &(%(+$'$&& # :[iZg YZi [a_Zg Zc \Zcdb\c\ Vk YZ hZ`idgheZX^Ò`V direktivförslagen om säsongsarbete och företagsinterna förflyttning- ar, som för närvarande förhandlas. Kapitlet avslutas med slutsatser och förslag på fortsatt agerande.