Under de senaste åren har en debatt förts kring sambandet mellan migration till eu och kunskapsflykt eller ”brain drain” från utveck- lingsländer. Tre olika synsätt går att urskilja i debatten. Enligt det första – och hittills dominerande – synsättet är risken för kunskaps- flykt eller ”brain drain” ett allvarligt utvecklingsproblem, och migra- tionen av högutbildade från utvecklingsländer bör därför begränsas. Enligt ett alternativt synsätt är det mer relevant att tala om ”brain strain”: Det är framförallt vissa sektorer i vissa länder som drabbas av kunskapsflykt. Ett tredje synsätt ifrågasätter om bristen på hög- utbildade i utvecklingsländer överhuvudtaget orsakas av migration, och argumenterar för att uttrycket ”brain drain” borde ersättas med begreppet ”skills flow”.
Det första, alarmistiska synsättet får här representeras av ett jcYZgaV\ i^aa YZc <adWVaV @dbb^hh^dcZc [g B^\gVi^dc [gc '%%) skrivet av Arno Tanner. Nästan en tredjedel av de högskoleutbildade ^<]VcVdX])%egdXZciVkYZhdbiV\^i]\h`daZZmVbZc^Ijg`^Zi och Marocko har emigrerat till oecd länder. Över hälften av de med eftergymnasial utbildning från Karibien lever i usa. I länder som Nicaragua och El Salvador har nästan hälften av de som har gymnasieutbildning emigrerat. Det är den dramatiska bakgrunden i^aaIVccZghiZmi[gc'%%)db`jch`VehÓn`i[gcjikZX`a^c\ha~cYZg h^[[gdgcV`dbbZgYdX`[gcAdlZaabZYÓZgVhgVeedgi[g>chi^ijiZ [dgEjWa^XEda^XnGZhZVgX][gchVbbVg #
Migration av välutbildade är enligt Tanner inte bara en förlorad investering i utbildning. Han menar att hela länders stabilitet hotas när de bäst utbildade lämnar landet. Med de emigrerande experterna, ingenjörerna och företagarna försvinner den medelklass som väljer ÇWVaadihcdiWjaaZihÇ kVa^hi~aaZi[gkaY [gVii[g~cYgVhVb]~aaZi! och som är en förutsättning för att en demokratisk rättsstat ska kun- na växa fram. Utvandringen av högutbildade förstärker också under- utvecklingen, vilket gör landet än mindre attraktivt för högutbildade.
Enligt Tanner är det inte troligt att den förlust som ”brain drain” innebär kan kompenseras varken med att emigranterna återvänder eller att de skickar hem pengar. Han citerar forskning som visar att just högutbildade har en lägre benägenhet både att återvända och att remittera. Det handlar bland annat om Lowell och De La Garzas studie av migration mellan Mexiko och usa från 2000. Enligt Lowell och De La Garzas resultat sjönk migranters genomsnittliga benägen- het att remittera med sju procent för varje ytterligare utbildningsår. I en senare artikel från 2006 visar Riccadro Faini att högutbildade inte remitterar mer, trots att de tjänar mer. Detta beror på att högutbil- dade ofta stannar längre i värdlandet och oftare än andra migranter `VciVbZYh^\h^c[Vb^a_#Nd`dC^^b^bZYÓZgVegZhZciZgVYZ'%%- Zbe^g^h`VWZk^h[gcZchijY^ZVk-'jikZX`a^c\ha~cYZg[gViiÓYZi av remitteringar tenderar att minska med ökande andel emigranter med högre utbildning. Länder som vill öka flödet av remitteringar bör därför, enligt Niimi med flera, uppmuntra migration av lågutbil- dade snarare än av högutbildade.
Den andra linje som nämndes ovan, ”brain strain”-perspektivet, får representeras av en rapport skriven för det brittiska Institute for Public Policy Research av Lindsay Lowell, Allan Findlay och Emma Stewart. Lowell, Findlay och Stewart menar i likhet med Tanner att den forskning som finns tyder på att en stor utvandring av hög- kvalificerad arbetskraft leder till minskad ekonomisk tillväxt. Men, hävdar de, under vissa omständigheter kan utvandring av hög- utbildade i mindre skala vara fördelaktigt för enskilda utvecklings- länder. De argumenterar för att första prioritet inte bör vara att helt stoppa migrationen av högutbildade från utvecklingsländer, utan att ” optimera migrationsflödet” för att inte förlusten av högutbildade
ska leda till vad de kallar ”brain strain”. Även högutbildade kan bidra till sina ursprungsländer genom remitteringar och olika former av kunskapsöverföring, och dessa bidrag till utveckling kan uppmunt- ras och förstärkas med politiska åtgärder. Men de menar också att det kan vara nödvändigt att begränsa migrationen av högutbildade genom att förbjuda rekrytering av kvalificerad arbetskraft från vissa ”ansträngda” länder och sektorer. Till exempel bör man enligt Lowell med flera begränsa rekryteringen av läkare och sjuksköterskor från länder i Afrika och Karibien som lider svår brist på hälsopersonal.
Ett tredje synsätt på bristen av högutbildade i utvecklingsländer väckte mycket uppmärksamhet i samband med att fn:s utvecklings- organ undpejWa^XZgVYZh^c=jbVc9ZkZadebZciGZedgig'%%.# Rapportens tema var migration. I ett underlag till rapporten sticker Michael Clemens ut hakan med en ”grundläggande omprövning av högutbildades rörlighet och utveckling” och en kraftfull argumenta- tion för att ersätta den nedsättande termen ”brain drain” med svår- översatta ”skills flow”, ungefär ”kompetensflöde”.
Clemens utgångspunkt är själva definitionen av utveckling. :ca^\i Z`dcdbZc 6bVginV HZch ^cÓniZahZg^`V YZÒc^i^dc [gc &... är en ”utökning av människans frihet” både ett mål och ett medel för utveckling. Clemens påminner om att utveckling därmed inte är något som händer en plats, utan något som händer människor. Att välutbildade lämnar landsbygden i Kenya eller småstäder i Brasilien för att söka sig till bättre inkomster och bättre livsvillkor i Nairobi eller São Paolo betraktas inte som ett hot mot dessa länders utveck- ling. På samma sätt bör man enligt Clemens se på frivillig migration över internationella gränser: Migration är en fråga om frihet som i sig själv är en del av själva definitionen av utveckling.
Kan en människas beslut att migrera inskränka en annan män- niskas frihet och möjligheter att göra val i livet? Ja, svarar Clemens, om beslutet att migrera innebär att de som blir kvar får sämre till- \c\i^aaZmZbeZak^h]~ahdkgY#>ZcgVeedgi[gc'%%,\g8aZbZch ett försök att systematiskt undersöka kopplingen mellan utvandring av hälsopersonal och hälsosituationen i ett antal afrikanska länder. Han tittar på antalet läkare och legitimerade sjuksköterskor från V[g^`Vch`Va~cYZghdbgZ\^higZgVih^[da`g~`c^c\VgbZaaVc&...dX]
'%%&^c^dVkYZk^`i^\VhiZYZhi^cVi^dcha~cYZgcV 6jhigVa^Zc!7Za\^Zc! Kanada, Frankrike, Portugal, Sydafrika, Spanien, Storbritannien och usa dX] _~b[g bZY hiVi^hi^` [gc K~gaYh]~ahddg\Vc^hVi^dcZc who e VciVaZi a~`VgZ dX] aZ\^i^bZgVYZ h_j`h`iZgh`dg ^ *( V[g^- kanska länder. Clemens finner inget samband mellan antalet läkare och sjuksköterskor som bor utomlands, och andelen hälsopersonal, i^aa\c\Zci^aa]~ahdkgY!ZaaZgi^aahicYZi[g[da`]~ahVc i^aaZmZbeZa WVgcVYYa^\]ZiZc ^YZhhVa~cYZg#
Begränsningar av högutbildades rörlighet i syfte att bidra till utveckling riskerar enligt Clemens inte bara att vara meningslösa, utan till och med kontraproduktiva. Möjligheten att migrera kan fungera som ett incitament för människor att skaffa sig utbildning. Eftersom inte alla förverkligar sina planer på att arbeta utomlands leder möjligheten att migrera till att antalet högutbildade stiger. Filippinerna, påpekar Clemens, som är det land i världen som exporterar flest sjuksköterskor, har enligt Världshälsoorganisationen en högre andel sjuksköterskor per capita än länder som Österrike och Storbritannien. Om migrationsdörren stängs, blir det däremot mindre attraktivt med högre utbildning, vilket kan leda till färre utexaminerade läkare, sjuksköterskor och ingenjörer. Att förbjuda högutbildade att flytta utomlands kan på så sätt förvärra bristen på högkvalificerad personal i utvecklingsländerna.
Clemens huvudargument är att migrationens effekter på utveck- ling är mycket komplexa och svåra att förutse. Att förbjuda migration för att främja utveckling utgår ifrån att det finns ett enkelt samband mellan migrationsbegränsning och utveckling. Det är mycket tvek- samt om ett sådant samband alls existerar. Det är enligt Clemens i alla lägen bättre att angripa orsakerna till att människor väljer att flytta utomlands, än att förbjuda dem att göra det. Detta är dessutom den enda möjliga vägen om man definierar utveckling som något som ökar människors frihet och förmåga att göra sina egna livsval. Det finns många anledningar till att människor väljer att migrera: dåliga löner, politiskt förtryck, dåliga arbetsförhållanden, dålig match- ning mellan skolornas statligt fastställda kursplaner och den lokala arbetsmarknadens behov. Att förbjuda människor att migrera gör inget för att åtgärda dessa problem. Som forskningsprojektet ”The
Development Research Centre on Migration, Globalization, and Poverty” vid University of Sussex sammanfattar sex års forskning: Migration av högkvalificerade är ett symptom på underutveckling, snarare än en orsak.
Enligt Clemens är den uppförandekod för rekrytering av hälso- vårdspersonal utomlands som upprättats av den brittiska hälso- myndigheten nhs ett exempel på ”den värsta sortens politik”, den som behandlar rörlighet i sig som ett problem. I samma kategori hamnar ambitionen att göra utvecklade länder självförsörjande på högkvalificerad arbetskraft. ”Noll invandring är ingen vettig politik för något land som vill främja utveckling”, skriver Clemens.
Clemens identifierar ett antal andra åtgärder som kan vidtas för att förbättra tillgången på högkvalificerad arbetskraft i utveck- lingsländer: Bättre betalt och bättre arbetsvillkor är nödvändigt. Universitetens utbud och kursprogram måste anpassas bättre efter landets behov av arbetskraft och det måste bli möjligt för studenter att finansiera sina studier med lån. Åtgärder för att motverka diskri- minering av kvinnliga akademiker måste också till. I den mån som utvecklingsbiståndet kan bidra till att utveckla och genomföra sådana åtgärder finns här en roll för eu att fylla. Men att eu skulle kunna bidra till att minska bristen på högutbildade i utvecklingsländer genom att begränsa invandringen till eu avfärdar alltså Clemens helt. Just den typ av riktade migrationsbegränsning som Lowell, Findlay och Stewart förespråkar och Clemens avråder ifrån är ett centralt inslag i eu:s program för att motverka den akuta bristen på hälsopersonal i utvecklingsländer, som antogs i december 2006 dX]hdb\~aaZg[gVbi^aa'%&(#:ca^\iegd\gVbbZiWgeu dels satsa på att utbilda tillräckligt många sjuksköterskor och läkare för att eu ska kunna fylla sina ökande behov av hälsovårdspersonal utan att ”förvärra bristen på mänskliga resurser i utvecklingsländer”, dels begränsa rekryteringen av hälsovårdspersonal från länder utanför eu genom att ta fram ”vägledande principer” för hur en sådan rekryte- ring får gå till.
Kommissionen har ännu inte när detta skrivs tagit fram någon uppförandekod eller några vägledande principer för rekrytering av hälsovårdspersonal. I Stockholmsprogrammet som antogs i slutet av
'%%.[gZ[VaaZg^hi~aaZiinc\Yejc`iZc]VÓniiVihi^aaVii`V^cX^iVbZc- ten för högutbildade att stanna kvar i sina ursprungsländer. Enligt programmet bör eu ”främja utveckling av möjligheter till produktiv sysselsättning och anständiga arbetsvillkor och möjligheter till för- bättrade livsvillkor i tredjeländer för att minimera kompetensflykt”. Möjligen är detta ett tecken på att Clemens synsätt med tiden börjat få genomslag.
Att begränsa människors frihet att röra sig över gränserna är i sig ingen lösning på bristen på högutbildade i utvecklingsländer, eller ens en bra metod för att åtgärda bristen. Det innebär inte att eu:s institutioner och medlemsländer bör vara passiva. Andra åtgärder som listas i handlingsprogrammet för att motverka den akuta bristen på hälsopersonal i utvecklingsländer behövs. Det handlar om stöd till forskning kring hur tillgången till mänskliga resurser kan förbättras, om utbildning och kapacitetshöjning för att förbättra utvecklings- ländernas förmåga att ta tillvara på sina mänskliga resurser, och om mer biståndsresurser till hälsosektorn.
Vi har sett ovan att det inte är självklart att migrationen måste vara cirkulär för att den ska bidra till utveckling. Det är inte nödvändigt att högutbildade ”cirkulerar” mellan värdland och ursprungsland för att deras migration ska främja utveckling.
Ändå är det omöjligt att skriva om åtgärder mot kunskapsflykt utan att skriva om cirkulär migration. Cirkulär migration, det vill säga när människor flyttar fram och tillbaka upprepade gånger mellan ursprungsland och värdland, nämns gång efter annan som ett verktyg för att motverkar kunskapsflykt, och som ett medel att stärka migrationens bidrag till utveckling. Nästa avsnitt behandlar därför kort eu:s politik för cirkulär migration.