av Andreas Inghammar
Tidvattnet vänder och floden kommer tillbaka. Atlantvattnet i Morecambe Bay i Storbritannien är kallt i februari. Skaldjuren plockas på den fuktiga havsbotten under ebb. Vid högvatten stiger vattnet flera meter och den som plockar måste ta sig i land – i god tid. Det känner säkert lokalbefolkningen väl till, de har förmodligen eadX`Vih`VaY_jg]~g^\ZcZgVi^dcZg#>[ZWgjVg^'%%)^cig~[[VYZZcVk de allra värsta arbetsplatsolyckorna i Storbritanniens historia just ^ BdgZXVbWZ 7Vn c~g ib^chidcZ '&! bZc VciV\a^\Zc '(! Vh^Vi^h`V migranter fångades och dränktes av det snabba, kalla tidvattnet i samband med skaldjursplockning. För oinformerade var det uppen- barligen ett livsfarligt arbete, för gästarbetarna den sorgliga slut- punkten på en dröm om en bättre framtid i väst. För oss andra, som minns nyhetsrapporteringen från händelsen och har anledning att reflektera över människovärde, migration och arbetsförhållanden, en påminnelse om att riskerna för särskilt utsatta arbetstagarkategorier och yrkessektorer vida överstiger vad vi själva kan föreställa oss. För arbetsmarknaden i det moderna eu blir händelsen också en tanke- ställare om rörlighetens baksida, om innan- och utanförskap, i en tid då eu genomfört sin kanske största förändring någonsin i och med östutvidgningen och den ökande legala inomeuropeiska migration denna utvidgning medfört.
inom den globala ekonomin och ett av grundnaven vid konstruk- tionen av Europeiska unionen, och samverkan mellan arbetsmark- nadsreglering och migrationslagstiftning blir allt mer betydelsefull. Inomeuropeisk migration skall möjliggöras och uppmuntras sam- tidigt som migration av medborgare från andra än medlemsstater, så kallade tredjelandsmedborgare ska omgärdas av särskilda regleringar. Vissa kategorier av tredjelandsmedborgare ska, när det är i mottagar- ländernas intresse och sker i ordnade former, lockas att arbeta regul- järt inom eu:s medlemsländer, något som i allt högre utsträckning möjliggörs genom specifik och delvis något särartad lagstiftning. 9ZhhV [g\dg WZ]VcYaVh h~gh`^ai ^ EZigV =Zgo[ZaY Dahhdch `Ve^iZa ^ YZccVWd`# JikZgYZccVch`VYZgZ\ja_~gVb^\gVi^dc[gca~cYZg utanför eu förekommer i Europa – såväl som på andra ställen där de ekonomiska länderskillnaderna är stora – irreguljär, eller papperslös migration. Föreliggande kapitel behandlar denna andra sida av gräns- snittet mellan arbetsmarknadsreglering och migrationsrätt.
Den irreguljära arbetskraftsmigrationen väcker en rad frågor och kräver helt andra rättsliga åtgärder än motsvarande reguljära migra- tion. Lagstiftningen och de rättsliga åtgärder som kan aktualiseras måste kombinera ett nationellt intresse av att kontrollera vilka indi- vider som kommer in i landet och vilka som får lönearbeta där med ett skydd mot rovdrift på individer i särskilt utsatta positioner. De här två, till synes motstridiga intressena, är nödvändiga att förhålla sig till. Det är i praktiken inte möjligt att bortse från den konkur- renseffekt en helt oreglerad arbetskraftsmigration skulle kunna ha, särskilt på mindre kvalificerade arbeten, men det är samtidigt helt otillfredsställande att konstatera att irreguljära migranter utnyttjas för extrema låglönejobb, inte sällan i farliga och oskyddade arbets- miljöer och med ett väldigt begränsat rättsligt – och faktiskt – socialt skydd mot exploatering. Regelverkets komplexitet måste, med dessa förutsättningar, innefatta mekanismer som avskräcker irreguljära arbetskraftsmigranter från att ta sig till landet och deras arbetsgivare från att ta erbjuda dem anställning, samtidigt som lagstiftningen också måste erbjuda dem som faktiskt är verksamma i landet irregul- järt ett adekvat rättsligt skydd. Det är uppenbart för envar att detta inte är enkelt att åstadkomma.
Det gemensamma eu-projektet syftar i allra högsta grad till ökad rörlighet och möjlighet till migration för arbetstagare. Resurser, här i form av arbetskraft, skall utan några större hinder kunna allokeras till de delar av unionen där efterfrågan för tillfället, eller permanent, är som störst. Inomeuropeisk migration skapar, enligt denna upp- fattning, bättre förutsättningar för ett produktivt tillvaratagande av arbetskraft och tjänsteutövning. Den fria rörligheten är i detta avse- ende en ekonomisk nyttighet som, särskilt efter Amsterdamfördraget, blivit alltmer beroende av en social dimension. Denna sociala dimen- sion under utveckling bygger på delvis andra lojaliteter mellan män- niskor än motsvarande nationella system och står för något delvis annorlunda än eu:s ekonomiska rörlighet.
Irreguljära eller papperslösa migranters ställning och förhållanden inom medlemsländerna är emellertid ett ständigt återkommande orosmoln på såväl ett nationell som ett europeiskt plan och har fått skilda lösningar i olika länder – och olika tider. Under senare år, kan- ske särskilt efter det att Lissabonfördraget utökade samarbetet till delvis nya politikområden, har betydelsen av gemensamma eu-rätts- liga migrationspolitiska lösningar fokuserats alltmer. De varierande nationella system för tillsyn, kontroll och sanktioner som tillämpats ^ YZ da^`V bZYaZbha~cYZgcV \Vkh jcYZg '%%. Zc YZak^h \ZbZchVb rättslig ram genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/52/eg
om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tred- jelandsmedborgare som vistas olagligt cZYVc hVc`i^dchY^gZ`i^kZi ZaaZg
Y^gZ`i^k '%%.$*'$eg ! bZY ^c[ga^kVcYZ ^ cVi^dcZaa g~ii YZc '% _ja^ '%&& HidgWg^iVcc^Zc!>gaVcYdX]9VcbVg`higjiVc[gYZccVYZaVk eu-samarbetet och är därför inte skyldiga att implementera direk- i^kZi #B^\gVi^dchgZ\aZg^c\Zc`Vc]~g^\Zcdb!i^aaZcYZa!hVbdgYcVh inom unionen och en minsta gemensam nämnare, där det överord- nade motivet är att motverka irreguljär migration, kan etableras. Direktivet lagstiftar om en rad sanktioner mot de arbetsgivare som själva eller genom underentreprenörer anlitar papperslösa migrerande arbets- iV\VgZ ÇigZY_ZaVcYhbZYWdg\VgZhdbk^hiVhdaV\a^\iÇ #7aVcYhVc`i^dcZg- na märks straffrättsliga sanktioner mot arbetsgivare, kompensation för utebliven lön och andra förmåner till de papperslösa arbetstagarna och avgifter riktade mot arbetsgivarna för repatriering av deras arbetstagare.
Den pågående ekonomiska krisen och de effekter den får på arbetsmarknaden i form av ökad arbetslöshet och försämrade väl- färdssystem ger frågorna om tredjelandsmigration, särskilt sådan som riskerar att undantränga ordinarie arbetstillfällen, särskild aktualitet. Samtidigt ser vi i ett inte alltför långt perspektiv behov av omfattande arbetsmigration till Europa för att upprätthålla den åld- rande befolkningens ekonomiska och sociala ställning. De rättsliga åtgärderna kring arbetsmigration tenderar att utgå från betydande nationell egoism med fokus på just nationella behov av arbetskraft, med särreglering för högkvalificerade personer och uppluckring av reglerna inför ökande behov av arbetskraft, exempelvis för att möta behoven hos en i framtiden åldrande befolkning. Årsbokens tema- tik kring migrationspolitiken med särskilt fokus på arbetslösheten problematiserar dessa två områden i relation till sammanhållningen inom eu, vilket också leder till frågor angående irreguljär migration och marknaden för sådant arbete inom unionen.
Arbetskraftsmigration i allmänhet, och papperslös arbetskrafts- migration i synnerhet, utsätter särskilt lägre avlönade, okvali ficerade arbeten för en låglönekonkurrens som tidigare endast inhemskt svartarbete gjorde. Där arbete utförs till en ersättning långt under branschsedvana, kollektivavtal eller rent av minimilön och dessutom de omfattande påslag i form av sociala avgifter och skatter som vanli- gen följer med reguljärt arbete omöjliggörs naturligtvis en vettig kon- kurrens. Den irreguljärt anställda kommer alltid att kunna erbjuda ett lägre kostnadsläge och potentiellt undantränga ordinarie arbetskraft. Det kan antas att arbetskraftsmigration och i synnerhet irreguljär migration särskilt i tider av ekonomisk kris med hög inhemsk arbets- löshet skapar grogrund för ökande motsättningar mellan migranter och den delen av den inhemska befolkningen som riskerar att tryckas tillbaka genom sådan konkurrens.
Den grundläggande fråga som ställs i detta kapitel är på vilket sätt en rättslig reglering kan balansera de motstridiga intressena av socialt skydd för enskilda och begränsning av olaglig arbetskraftsinvandring som uppkommit i samband med irreguljär migration. En anknuten fråga blir vilka normativa strategier för motverkande av irreguljär migration som kommer – och i slutändan bör komma – till uttryck
i de eu-rättsliga reglerna om irreguljär migration. Mot bakgrund av de här frågeställningarna diskuteras också vilka effekter en gemen- sam eu-lagstiftning gällande irreguljär migration kan tänkas få för den generella sammanhållningen mellan medlemsstaterna inom den framtida migrations- och arbetsmarknadspolitiken.
I ett första avsnitt diskuteras bakgrunden till irreguljär migration och de åtgärder, såsom regulariseringsprogram eller amnestier, som nationella europeiska lagstiftare vidtagit för att hantera de problem som är förknippade med sådan migration. Därefter följer en presen- tation av eu/hcnVhVc`i^dchY^gZ`i^k'%%.$*'$eg som innehåller en gemensam lagstiftning med ambitionen att motverka irreguljär mig- ration genom att tillerkänna papperslösa arbetstagare vissa rättig- heter gentemot arbetsgivare i mottagarländerna. Efter genomgången av sanktionsdirektivet diskuteras förhållandet mellan papperslösa arbetstagare och den ordinarie arbetsrätten, ett förhållande som i sig är problematiskt. Avslutningsvis landar uppsatsen i en rad slutsatser om den nya regleringens betydelse. Dess konsekvenser för de irregul- jära migranternas ställning bedöms, och det generella behovet av en sammanhållen eu-politik i fråga om irreguljär migration diskuteras. En viktig slutsats är att eu-reglerade rättigheter för irreguljära arbets- tagare kan förbättra det sätt på vilket eu:s gemensamma arbetsmark- nad fungerar, inte minst genom att sätta gemensamt fokus på en grupp människor som utnyttjar – och samtidigt exploateras genom – den fria rörligheten. Den europeiska lagstiftningen kan tjäna som en mer generell motvikt mot mer extrem låglönekonkurrens och utnyttjande av arbetstagare som flyttar över nationsgränserna.