Morecambe Bay-tragedin utanför Storbritanniens kust och de rätts- liga och politiska diskussioner som kan härledas ur händelsen, sät- ter fokus på något som når långt utanför Storbritanniens gränser, nämligen förutsättningarna för arbetskraftsmigration i allmänhet och odokumenterad eller illegal arbetskraftsmigration i synnerhet. Uppenbarligen är en drivkraft för arbetskraftsmigration, reguljär
såväl som irreguljär, de enorma skillnaderna i välstånd mellan olika delar av världen i kombination med hoppet eller drömmen om att förbättra situationen för sig själv och sin familj. Att en betydande del av arbetskraftsmigrationen från fattigare till rikare delar av världen utgörs av irreguljär migration är avhängigt en rad faktorer, inte minst svårigheterna att på laglig väg ta sig in i och erhålla arbetstillstånd i främst västvärlden i kombination med en efterfrågan på riktigt billig okvalificerad arbetskraft i denna rikare del av världen, där kostna- derna för sådant arbete med sociala avgifter och skatter är relativt sett höga. Högre krav för arbetstillstånd utgör alltså en grogrund för irreguljär arbetskraftsinvandring på samma sätt som omfattande gränskontroller skapar förutsättningar för smuggling av människor på ofta farliga vägar eller vatten. Så länge det finns en marknad och betydande inkomstskillnader kommer migrationen rimligen fortgå i en eller annan form.
Forskarna Philip Marfleet och David L. Blustein har betecknat de irreguljära migranternas ställning som ”[n]eeded not wanted” och anknyter härmed till ett återkommande tema där papperslösas arbetskraft beskrivs som en förutsättning för delar av den reguljära ekonomin, i vart fall inom sådana delar av jordbruks- och tjänste- sektorerna som kännetecknas av låg specialiseringsgrad och stor andel manuellt arbete. De ekonomiska förutsättningarna för dessa arbeten kan många gånger göra att de inte är lönsamma att utföra för personer som omfattas av socialförsäkringar och andra välfärds- lösningar. Skillnaderna i omfattning och finansiering av arbetsmark- nadsregleringar och välfärdssystem är relativt stora mellan olika delar av eu. Detta har också fått konsekvenser i fråga om utformningen av rättsliga åtgärder kring papperslös migration, inte minst med avse- ende på ”amnestier” eller regulariseringsprogram. En del av de län- derskillnader som kommer till ytan i fråga om rättsliga strategier för hantering av irreguljära migranter berör grundläggande nationella frågor om arbetsmarknadens utformning och reglering, ekonomiska grundförutsättningar rörande produktionen och frågor om beskatt- ning av arbete och finansiering av social välfärd. I dessa delar är det, enligt min uppfattning, avlägset att se någon enhetlig gemenskaps- rättslig linje, särskilt i de kristider som nu är, då skillnaderna mellan
olika nationella arbetsmarknader snarast verkar stärkas. Att gemen- samt reglera åtgärder mot irreguljär migration borde däremot inte vara särskilt utmanande i tider av ekonomisk kris, särskilt som det överordnade målet med lagstiftningen är att begränsa sådan migra- tion genom att minska efterfrågan.
Även om det finns en rad författare och rapporter som konsta- terar den ekonomiska betydelsen i mottagarländerna av den skugg- ekonomi som irreguljära arbetstagare verkar i är det uppenbart för var och en att det finns mörka sidor av den irreguljära migrationen. Mottagarländer har också i avsevärd omfattning vidtagit åtgärder för att begränsa sådan migration. Översiktligt kan dessa åtgärder kokas ner till tre huvudteman:
ji`VYZ\g~ch`dcigdaaZg
eVgi^Zaa [gZc`a^c\ Vk YZc aZ\VaV b^\gVi^dcZc ^ `dbW^cVi^dc med utökad inre kontroll på arbetsplatser
bZg \ZcZgZaaV VbcZhi^Zg \Zcdb ZchiV`V ZaaZg iZg`dbbVcYZ regulariseringsprogram
I en rad länder, även i eu:s ytterområden, har gränskontrollerna under de senaste 10–20 åren utökats dramatiskt. Mest påtaglig har denna utveckling varit vid gränsen mellan usa och Mexico, där gränspoli- serna i usa under en rad år intensifierat sina kontroller av migrant- strömmen från Latinamerika, men också vid eu:s vattengränser mot framförallt Nordafrika. Huruvida ett hårdare gränsskydd de facto haft en återhållande effekt på personer som står i begrepp att migrera är svårt att belägga. Det finns en rad rapporter om latinamerikaner som hindrats från att ta sig in från Mexiko över gränsen till usa för att direkt efter att ha blivit avvisade genomföra nya försök och det är allt- jämt åtskilliga migranter som söker sig över gränserna. Samtidigt kan det antas att ju högre hinder som sätts upp för att röra sig över gränsen och ju större risker och kostnader som är förenliga med en sådan mig- ration, desto färre migranter kan förväntas ha förmåga, uthållighet, resurser eller drivkraft att ta sig över de stängda gränserna. I detta kapitel behandlas inte denna, mer utpräglat migrationsrättsliga, fråga ytterligare, men den är en uppenbar del av rörlighetsproblematiken
kring arbetskraftsmigration. Det är i det här sammanhanget värt att notera att det bland eu:s medlemsländer finns olika uppfattningar om vilka och hur omfattande hinder som skall ställas upp gentemot invandring exempelvis från Libyen. Medan Italien och Malta, som blir föremål för den största delen av sådan migration, kan driva på för att begränsa denna kan vi i Sverige kritisera omfattningen av sådana begränsningar. De här inre europeiska spänningarna inverkar natur- ligtvis på eu:s möjligheter att bedriva en sammanhållen politik även för irreguljär migration.
En alternativ, eller parallell, väg för att motverka otillåten arbets- kraftsinvandring är att koncentrera kontrollfunktionerna till arbetsmark-
naden och de personer som redan tagit sig in i landet. I en del akademiska
sammanhang diskuteras möjligheterna att hålla nere gränskontrol- aZgcV jiWjYZi Vk VgWZih`gV[i dX] ^ hi~aaZi Vc\g^eV Z[iZg[g\Vc e billig, irreguljär, arbetskraft genom att skärpa upp regelverk och sanktioner gentemot arbetsgivare eller mot både arbetsgivare och irreguljära migranter. Om risken för upptäckt och lagföring är över- hängande och sanktionerna är avskräckande kan en sådan hantering naturligt minska efterfrågan och motverka arbetskraftsinvandringen redan innan den resulterar i de farliga och kostsamma transporter som ökade gränskontroller tvingar fram. Förekommer det färre irre- guljära arbeten, eller dessa arbeten betalar sig ännu sämre, kommer färre personer att söka sig till de rikare länderna.
Det eu-direktiv som diskuteras senare i detta kapitel tar sin utgångspunkt i den här uppfattningen och söker kombinera ökad intern kontroll med att etablera en rad rättigheter för den irreguljära arbetstagaren gentemot arbetsgivaren. Där ett förstärkt gränsskydd tvärtom för med sig risker för de enskilda migranterna skapar ökade kontroller av arbetsgivare dels en ytterligare administrativ belastning för företagen och dels utrymme för ett angiverisystem som också kan få stora negativa konsekvenser för de irreguljära migranterna. Inom YZÓZhiVZjgdeZ^h`Vg~iihdgYc^c\Vg dX]^usa ]VgYZihZYVcih`^a- liga år funnits möjligheter att lagföra såväl arbetsgivare som personer som arbetar utan arbetstillstånd, men i exempelvis Sverige, till skill- nad från i många andra länder, är det påfallande få ärenden som gått hela vägen till rättslig prövning. I de få fall som prövats i Sverige har
det huvudsakligen rört sig om åtgärder mot arbetsgivaren i form av böter eller särskild avgift enligt utlänningslagen.
Det är en rad länder som vid enstaka tillfällen eller återkom- mande genomfört mer generella amnestier eller regulariseringsprogram för personer som uppehåller sig illegalt i landet men som har arbete där. I vissa länder har återkommande sådana program närmast satts i system, vilket, såsom anförs från olika håll i debatten, kan antas skapa förväntningar om ytterligare liknande program på återkom- mande basis. Bland de europeiska länder som genomfört sådana program återfinns framförallt Italien, Spanien och Portugal som alla ]V[iigZZaaZgÓZgaZ\Va^hZg^c\hegd\gVbhZYVcWg_VcVk&..%"iVaZi!k^a- ket möjliggjort för många papperslösa att få legala arbetstillstånd. I huvudsak är det när irreguljära migranter stannar länge i ett land som frågor om arbetsgivarsanktioner i allmänhet – men regularisering i synnerhet – blir särskilt aktuella. Philip Martin drar sådana slutsatser från migrationen från Mexico till usa^ZiiVgWZiZ[gc'%%)#9ZbZhi uppmärksammade regulariseringsprogrammen är de som genom- förts i usa och det är också i usa, särskilt i relation till invandring över den mexikanska gränsen, som problematiken med illegal arbets- kraftsinvandring kommit att ställas allra mest på sin spets.
Regulariseringsprogrammen uppfyller två grundläggande funktio- ner av stor betydelse för migration och arbetsmarknad. För det första ges irreguljära migranter möjlighet att ersätta arbete på den svarta marknaden med reguljärt arbete och härigenom etablera sig, skapa förutsättningar för en drägligare tillvaro och få tillgång till mottagar- landets sociala system. För det andra kan samhällets intressen av att arbetet i sig övergår från skuggmarknad till ordinarie arbetsmarknad med utökad skattebas och mindre snedvridande låglönekonkurrens tillgodoses.
Även om regulariseringsprogrammen leder till omställning till ordinarie arbetsmarknad, och därigenom minskade skillnader mel- lan migranternas och den inhemska arbetskraftens arbetsvillkor och konkurrenskraft, är det osäkert i vilken utsträckning åtgärderna sam- tidigt, totalt sett, minskar den svarta arbetsmarknaden. I den kritik som anförs mot enstaka eller enskilda regulariseringsprogram, bland annat i svensk debatt, återfinns framförallt två tänkvärda argument.
För det första tenderar programmen att gynna personer som genom
att bryta mot uppställda regler invandrat, dröjt sig kvar eller arbetat i mottagarlandet vilket i sig kan uppfattas som en belöning av det olagliga och för det andra kan programmen skapa förväntningar om framtida, återkommande program med följd att de oönskade irregul- jära migrationsströmmarna i själva verket ökar. I vilken utsträckning dessa faktorer motverkar den explicita ambitionen att begränsa den irreguljära migrationen är svårt att få någon god uppfattning om. Uppenbarligen har de regulariseringsprogram som genomförts i södra eu och i usa inte sammanfallit med att antalet personer som söker sig till dessa länder minskat. I och för sig finns inte heller tecken på någon minskning i de delar av eu, framförallt de nordligare med- lemsstaterna, som inte genomfört regularisering. Även här förekom-
TABELL1. REGULARISERINGSPROGRAMFÖRPAPPERSLÖSA.
Land Årtal för genomförande Antal personer som regulariserades genom programmet
Italien 1987–98 1990 1996 1998 2002 118 700 217 700 244 500 271 100 634 700 Spanien 1985–86 1991 1996 2000 2001 43 800 (ansökningar) 110 100 21 300 163 900 234 600 Portugal 1992–93 1996 2001 39 200 21 800 179 200 Frankrike 1981–82 1997–98 121 100 77 800
Grekland 1997–98 371 000 (tillstånd att stanna i fem år)
Belgien 2000 52 000 (ansökningar) USA 1986–96 1997–98 2000 2 684 900 405 000 400 000
Källa: Uppgifterna i tabellen är hämtade från Gil S. Epstein och Avi Weiss arti- kel från 2011, ”The why, when, and how of immigration amnesties”.
mer en omfattande irreguljär migration. Omfattningen är svår att fastställa inte minst på grund av just det irreguljära inslaget som gör det svårt att, annat än i samband med registrering vid regularisering, få en god bild av antalet papperslösa på arbetsmarknaden. Försök att beräkna eller fastställa hur migrationen påverkas av regulariserings- program har gjorts av en rad forskare, men det anförs återkommande att det är förenat med betydande svårigheter att dra säkra slutsatser om omfattningen av migrationen, och mottagarländernas kostnader Y^gZ`iV dX] ^cY^gZ`iV gZheZ`i^kZ cniiV Vk b^\gVi^dcZc ^ hVbWVcY med sådana program.