5. ILO-konventionens genomförande i Sverige Sverige
5.8 Analysresultat och sammanfattning
Analysen av Arbetsmarknadskommitténs kvinnoutredning och 1960 års överenskommelse mellan SAF och LO har visat att genomförandet av likalönereformen vilade på samma värderingar om kvinnors arbete som de vilka präglade kollektivavtalen före ILO-konventionen. Dessa värderingar, som också kan avläsas i arbetsmarknadens parters argumentation under förhandlingarna i Genève rörande likalönefrågan, innebar att det var rimligt och rättvist att lägre lön betalades till kvinnor för lika eller likvärdigt arbete. Värderingarna innebar också att arbetsuppgiftens värde var knutet till arbetstagarens kön.
Att omformulera den i konventionen stipulerade rättigheten, lika lön för likvärdigt arbete, till en princip som kallades lika lön för likvärdig arbetsinsats var inget mindre än en dolkstöt i ryggen på konventionens ideologi och syfte. Arbetsmarknadens parter, där SAF av allt att döma var den drivande parten, förvanskade rätten till lika lön för likvärdigt arbete genom en språklig ”innovation” som gav falska förespeglingar om att kvinnolönerna skulle avskaffas. Ingen ökning av det ekonomiska utrymmet aktualiserades som resurs för att höja kvinnors löner. Ingen metodik för att jämföra olika arbetens innehåll anvisades. Ingen utvärdering av resultatet gjordes.
Att konventionens norm om lika lön för likvärdigt arbete kunde omformuleras på detta sätt och därmed kom att prioritera en annan fråga, nämligen omsorgen om arbetsgivarnas produktionskostnader och arbetskraftsbehov, istället för kvinnornas rätt till lika lön, har att göra med att det var arbetsmarknadens parter som ägde frågan och därmed hade vad man kan kalla ett problemformuleringsprivilegium.
På grund av att arbetsmarknaden var starkt könssegregerad kunde kvinnolöneskalorna ofta ersättas av beskrivning av kvinnornas arbetsuppgifter som då placerades i en betalningsgrupp som svarade mot den gamla värderingen. För textilbranschen var det lyckosamt att avtalen var minimilöneavtal och inte s.k. normallöneavtal. Då behövde parterna bara utjämna de avtalade minimilönerna, vilket i praktiken inte kostade något och inte innebar några reella förändringar. Inom andra branscher fick parterna göra en översyn av betalningsgrupperna i avtalet eller skapa nya sådana med lägre lönetariffer, i vilka kvinnornas arbeten kunde inplaceras. Att göra justeringar i samband med en avtalsrörelse var varken nytt eller märkligt för avtalsarkitekterna på ömse sidor om förhandlingsbordet. ILO-konventionens krav på lika lön för arbete av lika värde filtrerades genom förhandlingssystemets vanliga ritual.
De arbetsgivardirektörer och ombudsmän på förbundsnivå som förhandlade om omredigeringen av avtalen var avtalstekniskt erfarna och skickliga. De kunde räkna på kostnader och konsekvenser. Att höja avtalslönerna (texten i avtalen) utan att hålla kontroll över utgående löner var en konstruktion som minimerade kostnaderna för att höja kvinnors löner. Därigenom kunde undvikas att männen drabbades av uteblivna
löneökningar. Avtalskonstruktionen att skapa nya betalningsgrupper, i vilka de kvinnodominerade arbetsuppgifterna kunde inplaceras utan angivande av ordet kvinna, användes på många avtalsområden. Denna konstruktion innebar att löneskillnaderna mellan kvinnor och män inte påverkades men osynliggjordes. Någon möjlighet att följa upp resultatet i förhållande till ILO-konventionen diskuterades inte. Att staten skulle utöva tillsyn eller kontroll av hur reformen genomfördes var en främmande tanke.
De valda avtalskonstruktionerna var inte ägnade att påverka löneskillnaderna annat än marginellt inom de branscher som jag har granskat. Undersökningen av kollektivavtal inom textil- och beklädnadsbranscherna har visat att de konstruktioner som valdes var mera ägnade att konservera löneskillnaderna än minska dem. De förändringar som gjordes i avtalstexterna osynliggjorde dessutom problemet för alla som inte var förtrogna med förhandlingsritualerna och hade närmare kännedom om hur arbetsuppgifterna var fördelade mellan kvinnor och män ute på arbetsplatserna. I och med att sambandet mellan lön och kön inte längre direkt kunde avläsas i lönelistorna blev det svårare att identifiera problematiken. Resultatet av min granskning – att metoder tillämpats som hållit fast vid de gamla värderingarna – stämmer väl överens med Gunhild Kyles undersökning. Avtalskonstruktionerna har berett vägen för att fortsätta sätta lön efter kön.
Arbetsmarknadens parters förhandlingssystem utsattes utan tvekan för en påfrestning i och med påbudet i SAF-LO-överenskommelsen att de särskilda kvinnolönetabellerna måste tas bort ur avtalen. Nya tekniska lösningar måste förhandlas fram och detta var tämligen arbetskrävande. Det var inte kunskap om hur kraven i ett arbete kan analyseras för att uppnå en icke könsbestämd lönesättning som kom till användning.
Den kunskap som utnyttjades var kunskapen om hur kollektivavtalsklausuler ska formuleras för att svara mot det syfte som avtalsslutande part vill uppnå. Till följd av den av SAF och LO lanserade omformuleringen av ILO-konventionens påbud om lika lön för likvärdigt arbete har påfrestningen därför varit begränsad. Den har inte bestått i att löneklyftan mellan kvinnor och män måste ifrågasättas och arbetena omvärderas.
Likalönereformen tycks ha genomförts utan stora spänningar mellan fackförbund och arbetsgivare. Parterna delade i allmänhet varandras värderingar om hur kvinnornas anspråk på lika lön skulle hanteras i kollektivavtalen. Mera allvarliga motsättningar borde rimligen ha resulterat i ett större antal tvister till Arbetsdomstolen.
Spänningarna var väsentligt större innan SAF och LO bestämt sig för att tillgodose önskemålet från regering och riksdag att Sverige skulle kunna ratificera konventionen.
Då pågick under tio års tid debatt i riksdagen men även i avtalsrörelse efter avtalsrörelse mellan fackförbund och arbetsgivarorganisationer. Där gällde debatten hur man skulle lösa problemet med att riksdagsmotioner återkommande krävde att konventionen skulle tillämpas också i Sverige.
Sett ur de förhandlande parternas synvinkel var likalönereformen en framgång. SAFs och LOs gemensamma bekymmer kring hur likalönen skulle kunna genomföras utan kostnadsökningar och oro till följd av rubbad könshierarki fick sin lösning. Parterna slog vakt om de diskriminerande kollektivavtalens stabilitet.
Var då ILO-konventionen och allt utredningsarbete som den förde med sig utan betydelse? Jag vill svara nej på den frågan. Det kom fram fakta om orättvisa förhållanden, om orimlig arbetsbörda för förvärvsarbetande kvinnor och en hel rad förslag till positiva förändringar på samhällsnivå, t.ex. beträffande barntillsyn. Den långsamma hanteringen och det motstånd som likalönekravet väckte hade också till följd att frustrationen och otåligheten hos de orättvist avlönade kvinnorna ökade.
”Det är som att trampa i klister”, är ett talande yttrande från en av delegaterna på en kongress i Beklädnadsarbetarförbundet.230 De kvinnor som var aktiva medlemmar i olika fackförbund, som t.ex. inom Beklädnadsarbetareförbundet, hade sedan decennier tillbaka försökt göra sina röster hörda och kräva lika lön för likvärdigt arbete. De var dock för få i de positioner där makt och inflytande fanns för att göra sina åsikter gällande.
Sammanfattningsvis kan konstateras att förhållandet att arbetsmarknadens parter ägde frågan medförde att de också kunde bestämma hur det problem såg ut som skulle lösas. Problemet var inte kvinnolönerna i sig utan kraven från ILO att de skulle åtgärdas. Med hjälp av språklig manipulation lyckades parterna ge sken av att likalönereformen genomförts. Löneskillnaderna återskapades genom att de valda lösningarna präglades av den gamla normens ideologiska innehåll. Detta stod i bjärt kontrast till ILO-konventionens syfte. Någon öppning för andra aktörer än arbetsmarknadens parter att agera för att löneskillnaderna skulle minskas gavs inte genom valda kollektivavtalslösningar.
230 Citat från Majgull Axelssons rapport Svenska Beklädnadsarbetareförbundet 1950-1970.