Ratifikationsprocessen

4.6.1 Innebörden av ratificering

Stater förbinder sig att följa FN-konventioner genom ratificering och anslutning. Det innebär ett löfte om att de skyldigheter som finns i konventionen kommer att införlivas i respektive nations lagstiftning, något som kan ske genom inkorporering eller transformering. Inkorporering betyder att det i lag föreskrivs att den internationella överenskommelsen ska gälla som nationell lag. Ett svenskt exempel på inkorporering är den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, Europakonventionen, som gäller som lag (SFS 1994:1219) och även getts konstitutionell status genom att införas i Regeringsformen (2 kap. 19 § RF). Transformering betyder att texten omarbetas till svensk författningstext och antas som lag.

I Sverige blir en konvention inte automatiskt gällande utan det krävs särskild lagstiftning för att konventionen ska gälla på samma sätt som svensk lag. Anser regering och riksdag att det råder normharmoni genom att svensk lag redan garanterar de skyldigheter som konventionen föreskriver så får konventionen bara indirekt betydelse som ett slags utfyllnad eller exemplifiering av vad som redan gäller.¹⁸⁶

185 Bjørst 2005, s 82.

186 Ett exempel på att kontroll av normharmonin inte innefattar någon detaljgranskning utgör regleringen av indirekt diskriminering. I 1980 års jämställdhetslag finns ingen bestämmelse om indirekt diskriminering. Det infördes i lagtexten i den reviderade jämställdhetslag som trädde i kraft den 1 januari 1992.

Enligt vad som gällde enligt ILO-stadgan artikel 19 var Sverige som medlem av ILO skyldigt att underställa konventionen Sveriges riksdag för yttrande. Den aktuella ILO-konventionen behövde inte genomföras genom lagstiftning utan kunde också förverkligas på annat sätt, t.ex. genom kollektivavtal. På medlemsstaterna ställdes dock krav på att bevaka och stimulera genomförandet av konventionen. Många länder, däribland Sverige, var osäkra på vad en ratifikation krävde av dem.

Rekommendationer kräver inga ratificeringsåtgärder utan är enbart rekommendationer och därmed inte av bindande karaktär.

4.6.2 Sverige ratificerar ILO-konventionen

Konventionen ratificerades av Sverige den 6 juni 1962 sedan riksdagen fattat beslut om detta¹⁸⁷. Dessförinnan var ratifikationsfrågan föremål för överväganden och diskussion i riksdagen vid ett antal tillfällen. Första gången var 1952, samma år som konvention nr 100 och rekommendationen nr 90 genom en proposition underställdes riksdagen för beslut.¹⁸⁸ Genom motioner till riksdagen aktualiserades återkommande frågan om ILO-konventionens genomförande i Sverige fram till ratificeringen 1962.¹⁸⁹. Debatten gällde också en utredning om hur statligt anställda kvinnor avlönades.¹⁹⁰ Meningarna var delade. Opponenternas argument mot ratificering varierade. Det var statsfinanserna som inte orkade med likalönereformen. Det var påstådd omsorg om kvinnorna vilka skulle bli arbetslösa om de fick lika lön, därför att arbetsgivarna då skulle välja bort dem som sämre och opålitligare arbetskraft. Det var problem med kvinnornas inbördes relationer i lönesystemet. En dominoeffekt kunde befaras om man höjde de lägst avlönade kontorsbiträdena till den lägsta manliga nivån. Vad skulle då kanslibiträdena säga? Så var det hänvisning till att marknadskrafterna måste respekteras med påstående att det var dessa som avgjorde vilken lön män respektive kvinnor borde ha.

Det vanligaste argumentet i riksdagsdebatten var dock att statlig inblandning i det som var arbetsmarknadens parters traditionella uppgift, nämligen att genom kollektivavtal bestämma löner, till varje pris måste undvikas. Konsekvensen av ett bifall till motionerna skulle - för att ge ett exempel från debatten 1958 - bli att ”den fria förhandlingsrätten, som vi nu sätter så högt värde på i vårt land, inte kunde

187 SÖ 1962:53.

188 Kungl. Maj:ts prop. 1952 nr 47, ss 9-19.

189 Se Irlinger 1990, s 103 ff. med utförlig redovisning av motioner och debatt i riksdagen.

190 Likalönskommitténs betänkande om lika lön för kvinnor och män i det statliga lönesystemet, SOU 1953:18.

tillämpas i fortsättningen […] Det kunde sätta igång en lavin som vi inte skulle kunna bemästra”, menade riksdagsledamoten Erik Holmqvist (s).¹⁹¹

Problemet var att konventionstexten och inte minst den därtill hörande rekommendationen ställde krav på att staten skulle vara aktiv på olika sätt för att främja införandet av lika lön för lika och likvärdigt arbete. Som tidigare nämnts behövde det inte ske genom lagstiftning. Kollektivavtalsreglering var fullt tillåten.

Men staten måste driva på utvecklingen. Ett exempel på detta är punkt 5 i den till konventionen hörande rekommendationen, i vilken angavs att där så befanns lämpligt borde staten införa eller främja införandet av metoder för en objektiv värdering genom arbetsanalys eller på annat sätt.¹⁹²

År 1952 rådde enstämmighet kring att Sverige inte kunde ratificera konventionen av hänsyn till arbetsmarknadsparternas autonomi. Ett ytterligare skäl för att inte ratificera var att man inte ville acceptera definitionen av lika lön i konventionen. Som ovan beskrivits innebar definitionen av lika lön för likvärdigt arbete att arbetsuppgiften och de krav den ställde var det centrala och att det inte var tillåtet att göra avdrag på kvinnors lön därför att kvinnor generellt hade större frånvaro och därför ansågs förorsaka kostnader för arbetsgivaren. I 1952 års proposition till riksdagen redovisades LOs ståndpunkt. LO att menade frågan om riktig löneavvägning mellan män och kvinnor inte bara hängde samman med värdet av de olika arbetsuppgifterna utan också med de olika personliga förhållningssätt till arbetet, som män och kvinnor erfarenhetsmässigt uppvisade. SAF framförde ingen erinran mot konventionens definitioner vid det här tillfället. Det framkom dock vid senare riksdagsbehandlingar att SAF delade LOs uppfattning. Även Tjänstemännens centralorganisation [TCO] avstyrkte ratificering.

Om man ska sammanfatta läget 1952 så hade regering och riksdag vid detta tillfälle helt klart för sig att arbetsmarknadens parter inte kunde acceptera ILOs definition av lika lön för likvärdigt arbete. Tio år förflöt och 1962 ansåg regering och riksdag att konventionen kunde ratificeras. Då hade både Norge och Danmark anslutit sig och Finland kom att göra det inom kort.

I propositionen nr 70 från 1962 anförde departementschefen: ”Med en inställning till likalönsfrågan som sålunda dokumenterats på den svenska arbetsmarknaden bör principen om arbetsmarknadens frihet inte anses oförenlig med en svensk ratifikation av likalönskonventionen.” Avgörande för den ändrade inställningen var 1960 års uppgörelse mellan SAF och LO om lika lön för likvärdig arbetsinsats. En närmare beskrivning av överenskommelsen ges i nästa kapitel.^.

191 Riksdagens protokoll 1958 FK B 4 s 22.

192 Arbetsanalys är detsamma som arbetsvärdering. Skulle staten påbjuda arbetsvärdering skulle det innebära ett angrepp på och ett intrång i kollektivavtalens egna lönesystem.

Likvärdig arbetsinsats handlade om att i lönehänseende ta hänsyn till statistik om kvinnors högre frånvarotal. Det innebar inte att lika lön skulle betalas för lika arbete, än mindre för arbete av lika värde. ILO-konventionen handlar om arbetsuppgifternas svårighetsgrad medan SAF-LO överenskommelsen handlar om personerna som utför arbetet.

I den ovan nämnda propositionen fanns också en redogörelse för Artikel 119 i Romfördraget och för EG-kommissionens rekommendation den 20 juli 1960. I denna rekommendation kunde man läsa följande: ”Däremot skall vid fastställande av löner bortses från att kvinnornas arbete till äventyrs i genomsnitt ger mindre ekonomiskt utbyte än männens på grund av kvinnornas större sjukledighetsfrekvens eller av annan orsak […].”

Svenska staten valde medvetet att blunda för att Sverige inte skulle komma att genomföra lika lön för lika och likvärdigt arbete enligt ILO-konventionens påbud utan välja en annan väg. Det är inget misstag eller någon missuppfattning av vad arbetsmarknadens parter på SAF-LO-nivå hade åtagit sig att göra. Deras åtagande om att lika lön för likvärdig arbetsinsats skulle eftersträvas innebar en överhängande risk för bestående lägre lön för kvinnor både vid lika arbete och vid likvärdigt arbete.